Sentenza n. 5873/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente, proprietario di un immobile edificato come caserma e ricadente in zona F2, aveva presentato nel 2020 una SCIA per manutenzione straordinaria e ristrutturazione interna, con modifiche di prospetto e frazionamento di unità, e una distinta domanda di permesso di costruire per il mutamento di destinazione d’uso ai sensi della legge regionale sul Piano Casa, destinando una quota del 20% ad alloggi sociali. Dopo aver chiesto nel marzo 2024 l’attestazione della formazione del silenzio-assenso sulla domanda di permesso, il Comune prima dichiarava irricevibile tale richiesta per mancato pagamento dei diritti e mancato inoltro sul portale SUE, poi comunicava l’avvio di un procedimento di autotutela riferito alla domanda di permesso e agli atti connessi e infine annullava la sola SCIA, sostenendo che essa riguardasse anche il cambio d’uso e che mancassero requisiti urbanistici. Con il primo motivo il ricorrente deduceva la violazione delle garanzie partecipative per la difformità tra l’oggetto del preavviso e quello del provvedimento finale. Con il secondo contestava la violazione degli artt. 19 e 21-nonies della l. 241/1990, per tardività dell’intervento, insussistenza di false rappresentazioni e carenza di motivazione e di interesse pubblico, nonché il travisamento dell’oggetto della SCIA. Con il terzo sosteneva l’insussistenza di ostacoli all’assentibilità della pratica. Con il quarto deduceva la formazione del silenzio-assenso sulla domanda di permesso ai sensi dell’art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001 e l’illegittimità del rigetto senza previa autotutela sul titolo tacito. Con il quinto contestava nel merito le ragioni ostative comunali e, con il sesto, ribadiva la tardività dell’autotutela. Il Comune sosteneva che non ricorressero i requisiti previsti dagli artt. 4 e 7 della l.r. 19/2009 per il mutamento d’uso.

La decisione

Il TAR accoglie il ricorso e annulla il provvedimento del 21 maggio 2024. Accoglie la censura sulla difformità tra avvio del procedimento e atto conclusivo: il preavviso riguardava l’annullamento della domanda di permesso di costruire e degli atti connessi, mentre il provvedimento finale ha annullato la SCIA, modificando oggetto e ragioni dell’intervento e pregiudicando in concreto la partecipazione del privato. La SCIA descriveva interventi di manutenzione straordinaria e modifiche interne e di prospetto, non il mutamento di destinazione d’uso, che era invece oggetto della distinta domanda di permesso; il Comune ha quindi confuso atti diversi e non ha individuato correttamente l’oggetto della contestazione. Accoglie anche la censura sulla tardività dell’annullamento della SCIA: il Comune è intervenuto circa quattro anni dopo la sua presentazione, pur avendo a disposizione fin dall’origine gli elementi per svolgere i controlli. Non ricorrevano i presupposti per superare il termine ordinario mediante la deroga relativa a false rappresentazioni o dichiarazioni, perché il provvedimento non individuava una falsa dichiarazione pertinente al contenuto della SCIA né dimostrava una condotta dolosa del privato; le contestazioni riguardavano requisiti urbanistici verificabili tempestivamente e una presunta omissione nello schema di convenzione. Le ulteriori censure sono dichiarate assorbite. Il TAR non esamina la domanda di accertamento della formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire, ritenendo che il ricorso abbia concretamente per oggetto l’annullamento del provvedimento che ha rimosso la sola SCIA: non viene dunque accertata la formazione del titolo edilizio tacito. Il Comune è condannato a pagare le spese, liquidate in euro 3.000, oltre accessori di legge e contributo unificato.

Norme richiamate

• artt. 7 e ss. l. 241/1990

  La questione, quindi, involge non semplici profili di corrispondenza tra il contenuto dell’avviso e quello del provvedimento definitivo (che sono comunque rilevanti) ma la tutela delle garanzie partecipative della parte su un piano sostanziale.

  La comunicazione preventiva deve consentire una partecipazione effettiva rispetto all’oggetto e alle ragioni dell’intervento; il provvedimento finale non può mutare in modo sostanziale l’atto da rimuovere e la contestazione formulata, frustrando le garanzie partecipative.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Non si rientra, infatti, nella sfera dell’annullamento “vincolato”, che, per giurisprudenza costante, fa a meno delle garanzie partecipative laddove si dimostri che l’esito non poteva essere diverso (art. 21 octies l. 241/90 e giurisprudenza correlata) ma in una fattispecie in cui la discrezionalità amministrativa è ai massimi livelli, ed è stata esercitata sul piano di determinazioni – peraltro fuori termine come si vedrà – che sono frutto di una scelta amministrativa la quale, sul piano formale (che nel caso di specie diviene sostanziale) ha annullato un atto (neanche un provvedimento, perché la SCIA non è tale), diverso da quello preannunciato.

  La deroga alle garanzie partecipative per vizi non invalidanti non opera quando l’amministrazione esercita una scelta discrezionale e il provvedimento conclusivo ha un oggetto diverso da quello preannunciato; in tale situazione non è dimostrato che l’esito non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 19 l. 241/1990

  Il Comune ha chiaramente superato il termine per l’effettuazione dei controlli preventivi di cui all’art. 19 della l. 241/90.

  I controlli amministrativi sulla SCIA devono essere esercitati nei termini previsti; una volta decorso il termine, l’intervento successivo richiede l’attivazione dei presupposti e delle condizioni dell’autotutela.

• art. 21-nonies, commi 1 e 2-bis, l. 241/1990

  Applicando le coordinate ermeneutiche suddette al caso di specie, a distanza di anni dalla presentazione l’annullamento ex art. 21 nonies operato dal Comune è illegittimo , in primo luogo perché è sostanzialmente confessorio in ordine alla emanazione oltre il termine di legge (1 comma dell’art. 21 nonies), in secondo luogo perché non indica alcuna falsa rappresentazione o falsa dichiarazione - che consentirebbe di attivare il comma 2 bis dell’art. 21 nonies-, ma ricollega la violazione alla mancata comprova di requisiti di tipo urbanistico che ben potevano essere rilevati al momento della presentazione.

  L’annullamento d’ufficio oltre il termine ordinario non è legittimato dalla mera successiva rilevazione di carenze o violazioni urbanistiche già verificabili al momento della presentazione della SCIA. Per avvalersi della deroga dell’art. 21-nonies, comma 2-bis, l’amministrazione deve individuare e motivare una falsa rappresentazione o dichiarazione rilevante, non imputabile alla propria negligenza, che abbia determinato l’adozione dell’atto.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  La disposizione ora richiamata ha positivizzato una regola di carattere generale dell’agire pubblicistico dell’amministrazione, che trae fondamento nei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento (art. 97, comma 2, Cost.) e che porta a compimento la concezione secondo cui il procedimento amministrativo - forma tipica di esercizio della funzione amministrativa - è il luogo di composizione del conflitto tra l’interesse pubblico primario e gli altri interessi, pubblici e privati, coinvolti nell’esercizio del primo.

  I rapporti tra amministrazione e privato sono regolati da doveri di collaborazione e buona fede, che conformano l’azione amministrativa anche nel corso del procedimento e devono essere rispettati nella gestione dell’autotutela e delle garanzie partecipative.

• art. 20, comma 8, d.P.R. 380/2001

  Il Collegio ritiene quindi che il Comune, non riconoscendo la formazione del Permesso di costruire per silentium, abbia annullato d’ufficio una SCIA vecchia di quattro anni, ma facendola precedere da un preavviso di annullamento che aveva ad oggetto non la SCIA ma la “richiesta di P.d.c.”;

  La decisione rileva che il Comune temeva la formazione del silenzio-assenso sulla distinta domanda di permesso, ma non decide se tale titolo si fosse effettivamente formato: la domanda di accertamento resta fuori dall’esame, poiché il giudizio è definito sull’annullamento della sola SCIA.

Massime di principio

• Nel procedimento di autotutela, l’amministrazione non può concludere con un provvedimento che muti sostanzialmente l’oggetto e le ragioni dell’intervento rispetto a quanto comunicato al privato: la divergenza compromette le garanzie partecipative quando impedisce di interloquire utilmente sulla determinazione poi adottata.
• La deroga alle garanzie partecipative prevista per i provvedimenti il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso non è applicabile quando l’amministrazione esercita discrezionalità e il provvedimento finale rimuove un atto diverso da quello indicato nell’avvio del procedimento.
• Decorso il termine per i controlli sulla SCIA, l’amministrazione può intervenire in autotutela solo rispettandone i presupposti e i limiti temporali. La deroga connessa a false rappresentazioni non consente di recuperare tardivamente contestazioni su elementi che l’amministrazione avrebbe potuto rilevare dalla documentazione originaria.
• Per superare il termine ordinario di annullamento d’ufficio invocando false rappresentazioni o dichiarazioni, il provvedimento deve individuare e motivare la falsità rilevante e la sua incidenza sull’adozione dell’atto; il mero richiamo alla mancata comprova di requisiti urbanistici o a omissioni non adeguatamente qualificate non è sufficiente.
• La domanda di accertamento della formazione del silenzio-assenso non è decisa quando il giudizio, per come concretamente delimitato, ha ad oggetto la rimozione di un diverso atto e il giudice non esamina il titolo tacito.

Come è indicizzato