Sentenza n. 7221/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato il 15 settembre 2017, secondo il regime del D.M. 28 dicembre 2012, una RVC per 219 TEE, del valore indicato in euro 76.671,90, relativa a più interventi standardizzati. Il GSE l’aveva respinta il 13 febbraio 2018, richiamando l’applicazione del D.M. 11 gennaio 2017 e la mancata produzione di documenti per verificare che i clienti fossero beneficiari dei risparmi alla data degli interventi, la data di installazione presso una cliente e la riconducibilità dei certificati di qualità della biomassa agli interventi. Il TAR aveva ritenuto legittima la richiesta documentale e sufficiente la sua mancata integrazione a giustificare il diniego. In appello la società ha dedotto errori di giudizio e travisamento dei fatti, violazione degli artt. 3 e 10-bis e degli artt. 7-10 della l. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, omissione di pronuncia e lesione del contraddittorio; ha contestato l’applicazione retroattiva del D.M. 11 gennaio 2017 e l’imposizione di documenti non prescritti dalle regole vigenti al momento della RVC, nonché l’aggravamento procedimentale e la mancata acquisizione d’ufficio delle informazioni. Ha inoltre censurato il rigetto dell’intera rendicontazione per le criticità documentali, contestato l’omessa valutazione della documentazione prodotta e riproposto le censure non esaminate in primo grado, chiedendo anche attività istruttoria e prospettando questioni di interpretazione del diritto UE e di legittimità costituzionale. Il GSE ha resistito.

La decisione

L’appello è accolto e la sentenza del TAR è riformata; è accolto il ricorso di primo grado e sono annullati il diniego della RVC e gli atti connessi impugnati. Il Consiglio di Stato ha ritenuto applicabile alla richiesta presentata il 15 settembre 2017 il regime transitorio del D.M. 28 dicembre 2012: il D.M. 11 gennaio 2017 consentiva, per i progetti già attuati che avevano raggiunto la soglia minima, di presentare le rendicontazioni secondo il precedente decreto entro 180 giorni dalla sua entrata in vigore, termine individuato nel 3 ottobre 2017. Le regole tecniche allora vigenti non prescrivevano puntualmente la documentazione integrativa richiesta dal GSE; gli obblighi di dettaglio richiamati dal Gestore erano stati introdotti successivamente nei chiarimenti operativi del 17 marzo 2017, non applicabili alla RVC in esame. Il potere del GSE di svolgere verifiche e chiedere integrazioni è riconosciuto, ma non consente di fondare il diniego esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non previamente e puntualmente previsti, con effetto a sorpresa per il richiedente. La società aveva inoltre trasmesso documentazione e partecipato al procedimento: il GSE avrebbe dovuto svolgere un supplemento istruttorio o spiegare specificamente perché quanto prodotto fosse insufficiente, anche ricorrendo al soccorso istruttorio, anziché arrestarsi al rilievo formale. Il TAR aveva correttamente riconosciuto in astratto il potere di controllo del GSE, ma ne aveva tratto conseguenze non condivisibili nella fattispecie. Le ulteriori censure, comprese quelle relative alle altre ragioni di diniego, sono assorbite. Spese del doppio grado compensate per le peculiarità del caso e le oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 16, comma 1, D.M. 11 gennaio 2017

  Entro il termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto per i progetti standardizzati e analitici che alla data di entrata in vigore del presente decreto hanno raggiunto la soglia minima di progetto, come definita dalle linee guida EEN 9/11 o hanno concluso il periodo di monitoraggio, è possibile presentare le rendicontazioni dei risparmi, secondo quanto definito dal decreto ministeriale 28 dicembre 2012.

  La disposizione transitoria consente per i progetti che avevano raggiunto la soglia minima di presentare le rendicontazioni secondo il D.M. 28 dicembre 2012 entro 180 giorni dall’entrata in vigore del D.M. 11 gennaio 2017; la RVC presentata il 15 settembre 2017 rientrava in tale regime.

• art. 16, ultimo comma, D.M. 11 gennaio 2017

  Il presente decreto, di cui gli allegati costituiscono parte integrante, entra in vigore il giorno successivo dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e si applica, con eccezione dell'art. 4 e dell'art. 12, a tutti progetti presentati a decorrere dall'entrata in vigore, fatto salvo quanto previsto al comma 1.

  Il decreto del 2017 si applica ai progetti presentati dalla sua entrata in vigore, salvaguardando espressamente il regime transitorio del comma 1; non può quindi essere applicato retroattivamente alla RVC che ricadeva nella disciplina previgente.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  il diniego di incentivazione fondato su una causa ostativa sopravvenuta è in contrasto non solo con il quadro normativo di riferimento, ma anche con i principi di collaborazione, buona fede (art. 1 comma 2 bis l. 241/1990) e della fiducia

  I principi di collaborazione e buona fede ostano a un diniego basato su un onere documentale introdotto dopo la presentazione della richiesta, che il proponente non era tenuto a prevedere e acquisire.

• art. 43 d.P.R. 445/2000

  In tal senso, la Sezione ha di recente ribadito (cfr. Cons. Stato, n. 2926 del 2026), rispetto ad analoghe schede standardizzate, che non era necessario allegare documentazione circa la titolarità degli immobili in capo ai clienti partecipanti, essendovi già autodichiarazioni pertinenti, trattandosi, inoltre, di informazioni che il Gestore può reperire autonomamente ai sensi dagli articoli 43 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e 18,comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  Per le informazioni sulla titolarità degli immobili già oggetto di autodichiarazioni pertinenti, il Gestore può procedere alla verifica acquisendole autonomamente; non può imporre in via automatica al proponente documentazione aggiuntiva non prevista.

• art. 18, comma 2, l. 241/1990

  In tal senso, la Sezione ha di recente ribadito (cfr. Cons. Stato, n. 2926 del 2026), rispetto ad analoghe schede standardizzate, che non era necessario allegare documentazione circa la titolarità degli immobili in capo ai clienti partecipanti, essendovi già autodichiarazioni pertinenti, trattandosi, inoltre, di informazioni che il Gestore può reperire autonomamente ai sensi dagli articoli 43 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445 e 18,comma 2, della legge 7 agosto 1990, n. 241.

  In presenza di autodichiarazioni pertinenti, le informazioni sulla titolarità immobiliare possono essere acquisite d’ufficio dal Gestore; la loro mancata produzione da parte della ESCo non giustifica di per sé il diniego.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Con conseguente illegittimità del diniego, laddove , sul piano sostanziale, emerge che il provvedimento impugnato è stato determinato non già da accertate violazioni o trasgressioni, da parte del beneficiario degli incentivi, di previe e puntuali prescrizioni contenute in norme di legge o di regolamento o atti amministrativi generali, e neppure da esiti sfavorevoli in sede di verifica della veridicità (o meno) delle dichiarazioni rese e dei documenti prodotti (che sono poi le ipotesi tipiche su cui si esplica il potere di verifica e controllo del G.S.E. di cui al ridetto articolo 42, del d.lgs. n. 28/2011), sebbene dalla carenza di documentazione asseritamente indispensabile ab initio per l'ottenimento del beneficio

  Il potere di verifica e controllo del GSE riguarda, tra l’altro, l’accertamento di violazioni di prescrizioni previamente stabilite e la verifica della veridicità delle dichiarazioni e dei documenti; non legittima il diniego fondato soltanto sulla carenza di documenti asseritamente indispensabili ma non previsti ex ante.

• art. 1, comma 2, l. 241/1990

  Il GSE avrebbe dovuto precisare perché la documentazione in questione non fosse sufficiente e in ogni caso fare uso del soccorso istruttorio, posto che la società non si era sottratta alla partecipazione procedimentale, trasmettendo documentazione integrativa

  Il procedimento non deve essere aggravato inutilmente: quando il richiedente ha partecipato e ha trasmesso integrazioni, il Gestore deve valutarle e, se insufficienti, chiarire le ragioni e approfondire l’istruttoria invece di respingere la domanda per una carenza meramente formale.

Massime di principio

• La disciplina transitoria di un nuovo regime incentivante va applicata secondo i suoi termini espressi: se consente per un periodo determinato la rendicontazione dei progetti già attuati secondo la disciplina previgente, una richiesta presentata entro tale periodo resta soggetta alle regole anteriori.
• L’amministrazione titolare di poteri di verifica sugli incentivi può chiedere integrazioni documentali utili ad accertare i requisiti, ma non può fondare il diniego esclusivamente sulla mancata produzione di documenti o dichiarazioni non puntualmente prescritti dalla disciplina vigente al momento della domanda.
• Il diniego basato su un onere documentale introdotto ex post, non prevedibile e non acquisibile dal richiedente al momento della domanda, viola i principi di legalità, prevedibilità, collaborazione e buona fede e determina un inammissibile effetto a sorpresa.
• Quando il richiedente abbia partecipato al procedimento e prodotto documentazione integrativa, l’amministrazione deve valutarla effettivamente; se la ritiene insufficiente, deve svolgere un adeguato supplemento istruttorio o motivare in modo specifico l’inadeguatezza, anche facendo ricorso al soccorso istruttorio procedimentale.
• Le informazioni acquisibili autonomamente dall’amministrazione o già attestate da autodichiarazioni pertinenti non possono essere trasformate, senza una base normativa previamente determinata, in un onere documentale ulteriore la cui omissione comporti il rigetto dell’intera richiesta.

Come è indicizzato