Sentenza n. 7070/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società promissaria acquirente e i proprietari degli immobili hanno appellato due sentenze del TAR Campania che avevano respinto i rispettivi ricorsi contro l’annullamento comunale del permesso di costruire rilasciato il 28 luglio 2020 e delle SCIA in variante del 2020 e del 2021. Il progetto prevedeva il cambio d’uso da attività produttiva a residenziale, la demolizione e ricostruzione e incrementi di volumetria. Il Comune aveva fondato l’autotutela, tra l’altro, sulla rappresentazione dell’intero lotto come zona B1, mentre una parte ricadeva in area interessata da viabilità di progetto, poi rimasta priva di pianificazione per la decadenza del vincolo; aveva inoltre contestato l’ammissibilità del cambio d’uso e degli incrementi, il calcolo della volumetria, il rispetto delle distanze e la titolarità del permesso da parte di una società destinataria di interdittiva antimafia. La società ha dedotto l’erronea qualificazione urbanistica, l’assenza di interesse pubblico, la mancanza di una rappresentazione falsa, l’applicabilità della legge regionale sul Piano casa e delle NTA, la legittimità del calcolo volumetrico, l’insussistenza della violazione delle distanze e l’irrilevanza dell’interdittiva rispetto al permesso di costruire. I proprietari hanno contestato i presupposti dell’autotutela, la falsa rappresentazione e la colpa grave, l’interesse pubblico, la qualificazione dell’area come zona bianca e l’applicazione dell’art. 9 d.P.R. 380/2001; hanno inoltre denunciato ultrapetizione e violazione del contraddittorio processuale, carenza di motivazione e di valutazione delle osservazioni, nonché l’asserita impossibilità di esercitare l’autotutela sulle SCIA. Hanno invocato anche il comma 2 dell’art. 9 d.P.R. 380/2001 e contestato ulteriori ragioni dell’annullamento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito gli appelli connessi e li ha respinti, confermando le sentenze del TAR. Ha ritenuto provata, sulla base delle relazioni tecniche ripetutamente asseverate, la rappresentazione dell’intero intervento come ricadente in zona B1, non corrispondente alla realtà urbanistica, poiché una parte del lotto era interessata da viabilità di progetto e, decaduto il vincolo espropriativo, era divenuta zona non pianificata. La decadenza del vincolo non determina la reviviscenza della precedente destinazione; la rappresentazione non veritiera era quindi idonea a indurre in errore il Comune e a giustificare l’annullamento oltre il termine ordinario ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990, senza che occorresse un accertamento penale definitivo. Il contrasto tra relazioni tecniche e tavole grafiche è stato risolto dando prevalenza alla relazione tecnica quando il dato descrittivo è chiaro. È stata respinta la censura di ultrapetizione, perché la questione della zona di sedime e della porzione interessata dalla viabilità emergeva già dall’atto di autotutela. È stata respinta la contestazione sull’interesse pubblico: il Comune aveva motivato in modo specifico sull’aumento del carico urbanistico, sulla realizzazione di tredici alloggi in luogo di una piccola attività con deposito, sul rapporto con gli standard e sulle criticità delle infrastrutture a rete. Il PUA del 2007 non dimostrava la qualificazione urbanistica invocata; il PUC del 2022 era successivo al permesso e irrilevante. La censura sul calcolo della volumetria è stata assorbita, essendo l’atto plurimotivato e sufficiente la ragione relativa all’edificazione su area non pianificata. È stata respinta la deduzione fondata sull’art. 9, comma 2, d.P.R. 380/2001, perché non risultava l’impegno, da trascrivere, relativo a prezzi e canoni concordati e agli oneri di urbanizzazione. Il giudice ha ritenuto non necessaria la confutazione analitica di ogni osservazione procedimentale, essendo sufficiente la motivazione complessiva. Ha inoltre affermato che, scaduto il termine per l’esercizio del potere inibitorio sulla SCIA, permane un potere residuale di autotutela soggetto ai principi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990. Quanto all’interdittiva antimafia, ha ritenuto che essa comportasse, nel regime applicabile, incapacità parziale a essere destinatari anche di provvedimenti abilitativi per attività imprenditoriali, tra cui il permesso di costruire; il successivo provvedimento prefettizio del 2025, che disponeva prevenzione collaborativa senza rilasciare informativa liberatoria, non eliminava retroattivamente gli effetti rilevanti ratione temporis. Respinte le ulteriori censure, gli appellanti sono stati condannati alle spese in favore del Comune per complessivi euro 13.000, di cui euro 5.000 a carico della società ed euro 8.000 a carico dei proprietari; la maggiore liquidazione a carico di questi ultimi è stata collegata alla violazione dei doveri di chiarezza processuale.

Norme richiamate

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  Secondo consolidata giurisprudenza, il superamento del termine perentorio fissato dall’art. 21-nonies della legge, n. 241/1990 per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio è consentito nei casi in cui il soggetto richiedente abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale, atteso che in questi casi viene in rilievo una fattispecie non corrispondente alla realtà.

  Il termine ordinario per l’annullamento d’ufficio può essere superato quando il provvedimento favorevole sia stato ottenuto sulla base di una rappresentazione dei fatti non corrispondente alla realtà, inequivocabilmente verificata dall’amministrazione; in tale ipotesi non è tutelabile l’affidamento derivante dalla rappresentazione non veritiera.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  è principio generale che i rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione debbono essere improntati ai principi della collaborazione e della buona fede (art.1, comma 2 bis, l.241/1990) e questo principio non può che calarsi nel caso specifico come un dovere di rappresentazione dello stato di fatto veritiero e comunque in modo coerente

  Il dovere di collaborazione e buona fede impone al richiedente di rappresentare in modo veritiero e coerente i fatti rilevanti per il titolo; dichiarazioni tecniche non corrispondenti alla realtà possono fondare l’errore amministrativo e l’autotutela.

• art. 2.13 dell’allegato D al Regolamento edilizio

  Nel caso specifico manca l’omogeneità del lotto di intervento atteso che una parte, originariamente individuata quale viabilità di progetto con un vincolo ora decaduto, è soggetta alla disciplina dell’art 9, comma 1, d.P.R. 380/2001 per cui non potrà darsi luogo ad interventi quali quello in questione di demolizione e ricostruzione.

  Il lotto rilevante per il calcolo dei parametri fondiari deve essere urbanisticamente omogeneo; una porzione rimasta non pianificata a seguito della decadenza del vincolo non può essere assimilata alla restante area B1 né concorrere come tale alla capacità edificatoria del lotto.

• art. 9, comma 1, d.P.R. 380/2001

  Nel caso specifico manca l’omogeneità del lotto di intervento atteso che una parte, originariamente individuata quale viabilità di progetto con un vincolo ora decaduto, è soggetta alla disciplina dell’art 9, comma 1, d.P.R. 380/2001 per cui non potrà darsi luogo ad interventi quali quello in questione di demolizione e ricostruzione.

  Per la porzione divenuta zona non pianificata dopo la decadenza del vincolo si applica il regime dell’art. 9, comma 1, che non consente l’intervento di demolizione e ricostruzione oggetto della controversia.

• art. 9, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La censura è infondata in quanto non dimostra né fa menzione alcuna circa “l’atto trascritto a favore del comune e a cura e spese dell'interessato, a praticare, limitatamente alla percentuale mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di urbanizzazione di cui alla sezione II del capo II del presente titolo”.

  L’applicazione della disciplina derogatoria prevista dal comma 2 richiede l’impegno, formalizzato mediante atto trascritto a favore del Comune, a rispettare i prezzi e i canoni concordati e a concorrere agli oneri di urbanizzazione; in mancanza, la disposizione non dimostra l’ammissibilità dell’intervento.

• art. 19, comma 3, l. 241/1990

  nonostante l'infruttuoso decorso del termine perentorio di cui all'articolo 19, comma 3, della legge n. 241 del 1990 per l'esercizio del potere inibitorio sulla SCIA, la pubblica amministrazione conserva un residuale potere di autotutela e tale potere, con cui è chiamata a porre rimedio al mancato esercizio del doveroso potere inibitorio, condivide i principi regolatori sanciti, in materia di autotutela, dagli artt. 21 - quinquies e 21 - nonies della legge n. 241 del 1990.

  La scadenza del termine per l’esercizio del potere inibitorio sulla SCIA non elimina ogni potere amministrativo: permane un potere residuale di autotutela, da esercitare secondo i principi che regolano l’autotutela decisoria.

• art. 67, comma 1, lettera f), d.lgs. 159/2011

  Nello specifico la preclusione per il soggetto attinto da interdittiva di avere rapporti riconducibili all’art 67 d.lgs. 159/2011 riguarda - ex art 67 lett f) - i “… provvedimenti a contenuto autorizzatorio, concessorio, o abilitativo per lo svolgimento di attività imprenditoriali, comunque denominati” tra i quali rientra anche il permesso di costruire rilasciato all’impresa -OMISSIS-

  L’interdittiva antimafia preclude anche il rilascio di provvedimenti autorizzatori, concessori o abilitativi per lo svolgimento di attività imprenditoriali; secondo la decisione, tale preclusione comprende il permesso di costruire rilasciato all’impresa.

• art. 92, comma 3, d.lgs. 159/2011

  in relazione ad una ipotesi di annullamento di un permesso di costruire per la realizzazione di ventitré unità immobiliari - ha rilevato che il relativo provvedimento di annullamento si fonda sull'art. 92, comma 3, d.lgs. 159/2011, che impone la revoca delle autorizzazioni, delle concessioni e dei contratti di cui all'art. 67, tra cui qui rilevano le "altre iscrizioni o provvedimenti a contenuto autorizzatorio, concessorio, o abilitativo per lo svolgimento di attività imprenditoriali, comunque denominati".

  La disposizione comporta la rimozione dei provvedimenti riconducibili all’art. 67 nei confronti del destinatario dell’interdittiva; per il permesso di costruire, la rimozione è ricondotta all’accertamento dell’incapacità giuridica a esserne titolare.

• art. 3 c.p.a.

  Condanna gli appellanti al pagamento, in favore del Comune di -OMISSIS-, delle spese di giudizio, che liquida in complessivi €. 13.000,00 (euro tredicimila/00), oltre accessori come per legge da ripartirsi nella misura di 5.000 (euro cinquemila) a carico della -OMISSIS- s.r.l. e 8.000 (euro ottomila) a carico degli appellanti -OMISSIS- in considerazione della violazione dei doveri di chiarezza di cui all’art. 3 c.p.a.

  La violazione dei doveri di chiarezza e sinteticità processuale può essere considerata nella regolazione delle spese, giustificando una liquidazione differenziata a carico della parte che vi è incorsa.

Massime di principio

• Il termine ordinario per l’annullamento d’ufficio può essere superato quando il provvedimento favorevole sia stato conseguito sulla base di una rappresentazione dei fatti non corrispondente alla realtà, purché il contrasto sia inequivocabilmente accertato dall’amministrazione con i propri mezzi. In tale ipotesi non occorre necessariamente un previo accertamento penale definitivo e non è tutelabile l’affidamento del destinatario che deriva dalla rappresentazione non veritiera.
• Il dovere di collaborazione e buona fede impone al richiedente un titolo edilizio di rappresentare in modo veritiero e coerente lo stato dei luoghi e la relativa situazione urbanistica; l’omessa o falsa rappresentazione, anche contenuta in relazioni tecniche asseverate, può essere idonea a indurre in errore l’amministrazione.
• Quando la relazione tecnica allegata alla domanda edilizia descrive chiaramente i presupposti dell’intervento in modo discordante dalle tavole grafiche, prevale la rappresentazione testuale della relazione tecnica.
• La decadenza di un vincolo espropriativo di viabilità non determina, di per sé, la reviviscenza della precedente destinazione urbanistica; l’area rimasta non pianificata è assoggettata al regime edilizio previsto per tale situazione e non può essere conteggiata come area omogenea rispetto alla restante parte del lotto.
• Scaduto il termine per l’esercizio del potere inibitorio sulla SCIA, l’amministrazione conserva un potere residuale di autotutela, da esercitare secondo i principi che regolano l’autotutela decisoria.
• L’interdittiva antimafia determina un’incapacità giuridica parziale a intrattenere i rapporti con la pubblica amministrazione contemplati dalla legge, comprendendo anche i provvedimenti abilitativi per lo svolgimento di attività imprenditoriali, tra i quali rientra il permesso di costruire rilasciato a un’impresa.

Come è indicizzato