Sentenza n. 393/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno impugnato il provvedimento comunale del 18 luglio 2019, con cui era stata dichiarata l’improcedibilità della domanda di condono edilizio presentata nel 1986, e la conseguente ordinanza di demolizione dell’8 gennaio 2020. La domanda riguardava, da un lato, un manufatto accessorio, per il quale il diniego di condono fondato sul parere idraulico negativo era già stato definitivamente ritenuto legittimo, e, dall’altro, opere realizzate sull’edificio principale. Con il primo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 38 della legge n. 47/1985 e del regolamento comunale, nonché travisamento dei fatti, difetto di motivazione, carenza di istruttoria e contraddittorietà, sostenendo che non si fosse formato alcun diniego tacito sulla domanda relativa all’edificio principale e che le somme dovute per oblazione, contributo di costruzione e diritti di segreteria fossero state integralmente pagate. Con il secondo motivo è stata dedotta l’illegittimità derivata dell’ordinanza di demolizione, anche perché adottata mentre era pendente il giudizio relativo al manufatto accessorio. Con il terzo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 96, lett. f), del r.d. n. 523/1904, il difetto di motivazione e di interesse pubblico, nonché disparità di trattamento, sostenendo l’impossibilità di procedere alla demolizione durante la pendenza del giudizio. Il Comune ha eccepito la tardività e l’inammissibilità del ricorso per natura meramente confermativa dell’atto impugnato, sostenendo inoltre che il mancato deposito delle ricevute entro il termine assegnato avesse determinato un diniego tacito. I ricorrenti hanno contestato tali eccezioni, evidenziando che il provvedimento era stato inizialmente notificato in forma incompleta e che i pagamenti erano stati effettuati tempestivamente.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato i provvedimenti impugnati, limitatamente alla parte relativa all’edificio principale. In via preliminare ha disposto lo stralcio della documentazione depositata tardivamente dal Comune, ritenendo perentorio il termine previsto dall’art. 73 c.p.a. Ha respinto l’eccezione di tardività: la prima notificazione del provvedimento, effettuata a un solo ricorrente e priva della seconda pagina, non consentiva la piena conoscenza dell’atto e della sua portata lesiva; la piena conoscenza si è verificata soltanto con la notificazione integrale del novembre 2019. In ogni caso, l’incertezza determinata dalla trasmissione incompleta avrebbe giustificato l’errore scusabile. Ha respinto anche l’eccezione di inammissibilità per natura meramente confermativa dell’atto, rilevando che, a distanza di sette anni, il Comune aveva effettuato un nuovo apprezzamento dei fatti e una rivalutazione degli interessi, così attribuendo all’atto autonoma lesività. Nel merito, il Collegio ha distinto la posizione del manufatto accessorio, il cui diniego di condono era coperto da giudicato, da quella dell’edificio principale. Ha ritenuto illegittima la tesi comunale secondo cui, a seguito del preavviso del 19 marzo 2012 e del mancato deposito entro tre mesi delle ricevute di pagamento, si sarebbe formato un diniego tacito. In materia di condono edilizio, il silenzio dell’amministrazione, ricorrendone i presupposti, è qualificato dall’ordinamento come silenzio-assenso; un silenzio con valore legale di diniego può operare soltanto quando sia previsto da una specifica norma positiva. L’amministrazione non può quindi introdurre autonomamente una simile conseguenza mediante una richiesta di integrazione documentale. Il mancato deposito tempestivo delle ricevute è stato qualificato come irregolarità formale non ostativa, poiché il pagamento integrale delle somme dovute risultava pacifico e provato. L’illegittimità del provvedimento sul condono si è riflessa, in via derivata, sull’ordinanza di demolizione relativa all’edificio principale. Il Comune è stato condannato alla rifusione delle spese di lite, liquidate in euro 3.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 38 l. 47/1985

  Richiamato nel motivo di ricorso relativo alla domanda di condono edilizio.

• art. 39, comma 4, l. 724/1994

  Indicato nell’oggetto del provvedimento comunale di improcedibilità e diffida, ma non posto a fondamento decisivo dell’accoglimento.

• art. 34 l. 47/1985

  Richiamato in relazione alla verifica della congruità dei pagamenti dovuti per il condono.

• art. 20 l. 241/1990

  Il silenzio-assenso costituisce istituto di semplificazione avente portata generale, salvo i limiti previsti dall’ordinamento e la sussistenza dei relativi presupposti.

• art. 73 c.p.a.

  Il termine per il deposito delle memorie e dei documenti è stato considerato perentorio; la documentazione comunale depositata tardivamente è stata espunta.

• art. 66 c.p.a.

  Richiamato dai ricorrenti per chiedere una verificazione, senza che il giudice la disponesse.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Base normativa dell’ordinanza di demolizione impugnata; l’annullamento è conseguito all’illegittimità del presupposto provvedimento sul condono.

• art. 13 l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004

  Ulteriore base normativa indicata nell’ordinanza di demolizione.

• art. 96, lett. f), r.d. 523/1904

  Richiamato nel terzo motivo, non esaminato come autonoma ragione decisiva dopo l’accoglimento delle censure principali.

• art. 24 Cost.

  Richiamato per evidenziare i possibili profili di incompatibilità del silenzio-diniego con la tutela del diritto di difesa.

• art. 97 Cost.

  Richiamato in relazione al principio di buon andamento, potenzialmente compromesso dalla creazione amministrativa di ipotesi di silenzio-diniego.

• art. 41 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea

  Richiamato in relazione al diritto a una buona amministrazione.

Massime di principio

• Il silenzio dell’amministrazione può produrre un effetto legale tipico di assenso o di diniego soltanto quando tale effetto sia previsto da una specifica disposizione normativa; l’amministrazione non può introdurre autonomamente un silenzio-diniego quale conseguenza del mancato adempimento a una richiesta di integrazione documentale.
• Nella disciplina del condono edilizio, il mancato deposito entro il termine assegnato delle ricevute comprovanti il pagamento degli oneri non impedisce la sanatoria quando il pagamento integrale delle somme dovute sia comunque avvenuto e sia provato; tale omissione può costituire una mera irregolarità formale, non una causa automatica di diniego.
• La ricezione di un provvedimento amministrativo privo di una parte essenziale, tale da non consentire la piena comprensione della sua portata lesiva, non determina il decorso del termine decadenziale per l’impugnazione; l’eventuale situazione di obiettiva incertezza può comunque giustificare la rimessione in termini per errore scusabile.
• Un atto successivo non è meramente confermativo quando, rispetto al precedente provvedimento, comporti una nuova istruttoria, un nuovo esame degli elementi di fatto e di diritto o una nuova ponderazione degli interessi; in tal caso esso ha autonoma lesività ed è autonomamente impugnabile.
• L’illegittimità del provvedimento presupposto relativo alla domanda di condono determina l’illegittimità derivata dell’ordinanza repressiva edilizia che su di esso si fonda, nei limiti in cui l’ordinanza riguardi le medesime opere.

Come è indicizzato