Sentenza n. 5066/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda numerose richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici presentate nel 2013 secondo il d.m. 28 dicembre 2012, le Linee guida ARERA EEN 9/11 e le schede tecniche 5T e 6T. Dopo l’originaria approvazione delle RVC e il rilascio dei titoli di efficienza energetica, il GSE, a distanza di circa cinque anni, ha avviato un procedimento di annullamento d’ufficio, contestando la mancata produzione di autodichiarazioni dei clienti, documentazione tecnica e catastale, fatture, dati sui beneficiari, documentazione contro la duplicazione degli interventi e file di rendicontazione con numeri telefonici. L’appellante ha dedotto: violazione degli artt. 21-octies e 21-nonies l. 241/1990, difetto dei presupposti, istruttoria e motivazione, nonché tardività dell’autotutela; violazione dei principi di buona fede, correttezza, tutela dell’affidamento, proporzionalità, certezza dei rapporti giuridici e trasparenza; violazione della disciplina tecnica applicabile ratione temporis e del principio tempus regit actum, poiché molti documenti erano stati richiesti per la prima volta dai chiarimenti operativi GSE del 2017; illegittimità della qualificazione della vicenda come falsa rappresentazione dei fatti ai sensi dell’art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990; infine, in via subordinata, erronea quantificazione degli incentivi da restituire. Il TAR aveva dichiarato improcedibili il ricorso originario e il primo ricorso per motivi aggiunti, per sopravvenuta carenza di interesse, e respinto il secondo ricorso per motivi aggiunti.

La decisione

L’appello è stato accolto limitatamente alla nota GSE del 17 marzo 2023, mentre è rimasta ferma la statuizione del TAR di improcedibilità del ricorso originario e del primo ricorso per motivi aggiunti, non essendo stata impugnata. Il Consiglio di Stato ha quindi esaminato il provvedimento di rigetto del riesame ex art. 56, comma 8, d.l. 76/2020. Ha ritenuto illegittimo fondare l’annullamento delle RVC approvate nel 2013 sulla mancata produzione di documenti e autodichiarazioni non previsti dalla disciplina allora vigente e introdotti soltanto dai chiarimenti GSE del 2017. Il potere di controllo del GSE deve essere esercitato secondo la normativa applicabile alla data di presentazione del progetto e non può trasformarsi in un controllo generalizzato né introdurre ex post nuove condizioni di ammissibilità. La documentazione richiesta doveva essere limitata a quella prevista dalle Linee guida EEN 9/11 e idonea a riscontrare quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione. Il Collegio ha inoltre distinto la decadenza dall’autotutela: quando l’amministrazione, dopo avere valutato positivamente i presupposti dell’incentivo, riesamina gli stessi elementi e perviene a una conclusione opposta, deve operare mediante autotutela, nel rispetto dei relativi presupposti e della tutela dell’affidamento. Non è stata dimostrata alcuna falsità o non veridicità delle dichiarazioni originarie; la mera mancata esibizione di documenti richiesti successivamente non equivale a falsa rappresentazione dei fatti. Il GSE non ha adeguatamente motivato il nesso tra le carenze documentali e una falsa rappresentazione, né ha spiegato perché la documentazione prodotta fosse insufficiente o perché non fosse possibile svolgere ulteriori approfondimenti o attivare il soccorso istruttorio. Il provvedimento è stato pertanto annullato. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la complessità delle questioni e l’evoluzione della giurisprudenza.

Norme richiamate

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato in relazione ai vizi di legittimità del provvedimento di annullamento e alla necessità di verificare la concreta incidenza delle carenze istruttorie e motivazionali.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento di provvedimenti favorevoli già adottati richiede il rispetto dei presupposti dell’autotutela; il termine ordinario non può essere eluso qualificando come falsa rappresentazione una mera mancata produzione documentale non prevista dalla disciplina applicabile.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato

  La deroga al termine dell’autotutela presuppone che l’amministrazione indichi e dimostri, anche in via presuntiva ma con motivazione puntuale, che il provvedimento originario sia stato condizionato da una rappresentazione dello stato dei fatti diversa da quello reale; non basta l’assenza di documenti richiesti successivamente.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  Disciplina il riesame dei provvedimenti relativi agli incentivi e subordina il rigetto dell’istanza alla sussistenza dei presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990; il diniego di riesame è autonomamente lesivo e può essere impugnato anche quando l’atto originario non sia più direttamente esaminabile per improcedibilità.

• art. 42, commi 1-3, d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE poteri di verifica e controllo sugli incentivi, ma tali poteri devono essere esercitati nei limiti della disciplina vigente e non consentono l’introduzione retroattiva di nuovi requisiti documentali.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  Il GSE [...] esegue i necessari controlli per la verifica della corretta esecuzione tecnica ed amministrativa dei progetti [...] in aderenza alle linee guida in vigore alla presentazione del progetto

  I controlli devono riferirsi alla disciplina vigente al momento della presentazione del progetto e alla corretta esecuzione tecnica e amministrativa dello specifico intervento.

• artt. 4, 12, 13 e 14 delibera ARERA EEN 9/11

  documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nella scheda di rendicontazione e nella documentazione inviata

  Nel metodo standardizzato il soggetto è tenuto a conservare la documentazione idonea a riscontrare i dati dichiarati e il rispetto delle schede tecniche, non ogni documento successivamente ritenuto utile dal Gestore né documenti non previsti dalla normativa.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede costituiscono criteri generali dell’azione amministrativa e ostano all’imposizione ex post di oneri documentali imprevedibili e sproporzionati.

• art. 43 d.P.R. 445/2000

  Le informazioni acquisibili d’ufficio non possono essere irragionevolmente poste a carico del beneficiario mediante richieste documentali ulteriori e non previste.

• art. 18, comma 2, l. 241/1990

  L’amministrazione deve acquisire d’ufficio fatti, stati e qualità già documentati o conoscibili tramite altre amministrazioni, senza aggravare inutilmente il procedimento.

• art. 14, comma 2, d.l. 76/2020

  Richiamato nel contesto della disciplina sopravvenuta; non può essere utilizzato per applicare retroattivamente requisiti documentali successivi alle RVC presentate nel 2013.

Massime di principio

• Il potere di controllo su incentivi pubblici deve essere esercitato sulla base della disciplina vigente alla data di presentazione della domanda o del progetto e non consente all’amministrazione di introdurre, in sede di verifica successiva, nuovi requisiti di ammissibilità o nuovi obblighi documentali non originariamente previsti.
• Quando l’amministrazione ha già valutato positivamente i presupposti per attribuire un beneficio e successivamente riesamina gli stessi elementi per giungere a una conclusione opposta, la fattispecie ricade nell’autotutela e non nella decadenza; il potere deve quindi essere esercitato nel rispetto dei presupposti, dei limiti temporali e delle garanzie proprie dell’autotutela, anche in considerazione dell’affidamento del privato.
• La generica clausola che impone la conservazione di documentazione idonea a consentire i controlli non autorizza l’amministrazione a richiedere qualsiasi documento ritenuto utile a posteriori, né a fondare l’annullamento o la decadenza sulla mancata produzione di documenti non previsti dalla normativa applicabile al momento della domanda.
• La deroga ai limiti temporali dell’annullamento d’ufficio per falsa rappresentazione dei fatti richiede una motivazione puntuale sugli elementi dai quali risulti che il provvedimento originario sia stato ottenuto sulla base di una rappresentazione non veritiera; la mera omessa esibizione di documenti richiesti in sede di controllo non equivale, di per sé, a falsità o non veridicità delle dichiarazioni originarie.
• I controlli del gestore degli incentivi devono essere specifici, proporzionati e riferiti al singolo progetto o alla singola richiesta, senza trasformarsi in un controllo massivo e generalizzato sull’intera attività dell’operatore economico. L’amministrazione deve inoltre motivare perché la documentazione prodotta sia insufficiente e perché non siano praticabili ulteriori approfondimenti o il soccorso istruttorio.
• L’imposizione retroattiva di obblighi documentali non prevedibili viola i principi di legalità, tipicità, prevedibilità, collaborazione, buona fede e tutela dell’affidamento, producendo un illegittimo effetto sorpresa a carico del beneficiario.

Come è indicizzato