Sentenza n. 220/2026 - Potenza, Sezione 1

Esito

La controversia

La cooperativa ha impugnato il decreto del Ministero delle Imprese e del Made in Italy adottato ai sensi dell’art. 2545-septiesdecies c.c., deducendo l’insussistenza o l’insufficiente gravità delle irregolarità gestionali rilevate in sede ispettiva, il difetto di istruttoria e di motivazione, l’erronea valutazione della mutualità propria delle cooperative sociali, la violazione dei principi di proporzionalità, gradualità, ragionevolezza e conservazione, nonché la contraddittorietà rispetto a precedenti verifiche ispettive. Le irregolarità riguardavano, in particolare, l’impiego dei soci in mansioni amministrative anziché nelle attività operative, l’utilizzo di lavoratori e imprese esterne, l’incompleta verbalizzazione delle decisioni gestionali e l’erogazione di emolumenti ai soci ritenuti privi di adeguata giustificazione e deliberazione. Con motivi aggiunti la ricorrente ha contestato la violazione delle garanzie partecipative, poiché il Comitato Centrale per le Cooperative avrebbe fondato il parere obbligatorio anche su un dossier acquisito seduta stante, contenente ulteriori contestazioni giuslavoristiche, previdenziali, contrattuali e igienico-sanitarie mai previamente comunicate. È stata inoltre dedotta la violazione del principio di collegialità, il difetto di istruttoria, lo sviamento e la tardiva sottoscrizione digitale del parere. Nel giudizio connesso la cooperativa ha impugnato la propria esclusione dalla gara, disposta sull’unico presupposto dello scioglimento ministeriale, nonché l’aggiudicazione successiva e gli atti prefettizi di trasferimento dei migranti, deducendo illegittimità derivata e, quanto all’esclusione, la violazione del contraddittorio per l’automatica espulsione dalla procedura. Ha chiesto anche la declaratoria di inefficacia dei contratti, il subentro e il risarcimento del danno.

La decisione

Il TAR ha riunito i due giudizi per connessione soggettiva e oggettiva e ha respinto l’eccezione di difetto di legittimazione attiva. Ha riconosciuto agli organi della società la capacità di impugnare il provvedimento dissolutorio lesivo dello status della cooperativa e, per gli atti successivi, una legittimazione processuale suppletiva in presenza dell’inerzia del commissario liquidatore. Nel merito ha accolto il ricorso principale e i primi motivi aggiunti, assorbendo le ulteriori censure. Il decreto di scioglimento è stato annullato perché il Ministero non aveva illustrato il necessario nesso logico-deduttivo tra le irregolarità gestionali e la perdita della finalità mutualistica. La motivazione non aveva considerato la peculiare mutualità esterna delle cooperative sociali di tipo A), né spiegato perché irregolarità anche formali o procedurali fossero qualitativamente idonee a giustificare la misura dissolutoria. Il giudice ha inoltre rilevato la mancata considerazione del fatto che la cooperativa non aveva distribuito utili e aveva reinvestito gli avanzi di gestione, nonché la contraddittorietà rispetto a una precedente verifica che aveva ritenuto emendabile la mancata verbalizzazione delle decisioni gestionali. È stata ritenuta fondata anche la censura relativa alla violazione del contraddittorio: il parere del Comitato Centrale per le Cooperative aveva valorizzato elementi istruttori nuovi, acquisiti soltanto seduta stante e mai sottoposti alla cooperativa, pur avendo avuto un ruolo determinante nella formazione del decreto. L’annullamento del decreto ha comportato l’annullamento, per nesso di presupposizione necessaria, dell’esclusione dalla gara e degli atti successivi adottati dalla Provincia di Matera, con obbligo dell’amministrazione di adottare i provvedimenti conseguenti. Il TAR non ha dichiarato l’inefficacia dei contratti né disposto il subentro, poiché non risultava provata l’avvenuta stipulazione. Ha respinto la domanda risarcitoria, rilevando che l’annullamento era stato disposto per vizi formali e sostanziali di istruttoria, motivazione e contraddittorio, con salvezza del riesercizio del potere, senza prova della spettanza definitiva del bene della vita. Il Ministero delle Imprese e del Made in Italy è stato condannato alle spese, liquidate in euro 5.000,00 oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 2545-septiesdecies c.c.

  L’autorità di vigilanza, con provvedimento da pubblicarsi nella Gazzetta Ufficiale e da iscriversi nel registro delle imprese, può sciogliere le società cooperative e gli enti mutualistici che non perseguono lo scopo mutualistico o non sono in condizione di raggiungere gli scopi per cui sono stati costituiti o che per due anni consecutivi non hanno depositato il bilancio di esercizio o non hanno compiuto atti di gestione

  Il potere di scioglimento d’autorità è eccezionale e residuale; il suo esercizio richiede un’istruttoria e una motivazione idonee a dimostrare il nesso tra le irregolarità riscontrate e il mancato perseguimento dello scopo mutualistico o l’impossibilità di conseguire gli scopi sociali.

• art. 2545-sexiesdecies c.c.

  Fuori dai casi di cui all’articolo 2545-septiesdecies, in caso di irregolare funzionamento della società cooperativa, l’autorità di vigilanza può revocare gli amministratori e i sindaci, affidare la gestione della società a un commissario, determinando i poteri e la durata, al fine di sanare le irregolarità riscontrate

  La previsione di misure conservative impone di considerare, in alternativa allo scioglimento, rimedi meno invasivi e di rispettare i principi di proporzionalità, gradualità e ragionevolezza.

• art. 1, comma 1, lett. a), l. 381/1991

  perseguono o concorrono a perseguire, nella forma tipizzata della gestione di servizi socio-sanitari od educativi, l’interesse generale della comunità alla promozione umana e all’integrazione sociale dei cittadini

  La mutualità delle cooperative sociali di tipo A) ha una dimensione esterna e non si esaurisce nello scambio interno tra società e soci; tale peculiarità deve essere considerata nella valutazione delle irregolarità e della loro incidenza sullo scopo mutualistico.

• art. 12, commi 2 e 3, d.lgs. 220/2002

  Il parere del Comitato Centrale per le Cooperative è obbligatorio nel procedimento di scioglimento; la sua formazione non può fondarsi su elementi istruttori nuovi e sostanziali acquisiti senza previa conoscenza e possibilità di controdeduzione dell’interessato.

• artt. 3, 7 e 10-bis l. 241/1990

  Le garanzie di motivazione e partecipazione impongono che gli elementi sostanziali posti a fondamento del provvedimento siano previamente comunicati all’interessato e che le sue osservazioni siano effettivamente considerate.

• art. 122 c.p.a.

  La domanda di declaratoria di inefficacia e subentro non può essere esaminata in assenza di evidenza dell’intervenuta stipulazione dei contratti.

Massime di principio

• Lo scioglimento d’autorità di una società cooperativa ai sensi dell’art. 2545-septiesdecies c.c. costituisce misura eccezionale e residuale e richiede una motivazione specifica che dimostri il nesso logico-deduttivo tra le irregolarità accertate e il mancato perseguimento dello scopo mutualistico o l’impossibilità di conseguire gli scopi sociali.
• Nel valutare la perdita della finalità mutualistica di una cooperativa sociale di tipo A), l’amministrazione deve considerare la peculiare dimensione di mutualità esterna, diretta alla promozione umana e all’integrazione sociale della comunità, e non può desumere automaticamente tale perdita da irregolarità gestionali o dalla limitata partecipazione dei soci alle attività operative.
• Prima di adottare una misura dissolutoria, l’autorità di vigilanza deve ponderare la possibilità di ricorrere a misure conservative e meno invasive, rispettando i principi di proporzionalità, gradualità e ragionevolezza e considerando gli interessi dei soci, dei lavoratori e dei destinatari dei servizi.
• La motivazione del provvedimento di scioglimento deve confrontarsi con eventuali precedenti risultanze ispettive incompatibili con la gravità attribuita alle irregolarità, spiegando le ragioni del mutamento di valutazione.
• La formazione del parere obbligatorio del Comitato Centrale per le Cooperative viola il contraddittorio quando valorizza elementi istruttori nuovi, sostanziali e sfavorevoli acquisiti soltanto durante la seduta e mai previamente comunicati alla cooperativa, soprattutto se tali elementi incidono in modo determinante sul provvedimento finale.
• L’annullamento dell’atto presupposto determina l’annullamento per illegittimità derivata degli atti consequenziali fondati esclusivamente su di esso; non sussiste invece il diritto al risarcimento del danno quando l’annullamento lascia salvo il riesercizio del potere e non è dimostrata la spettanza certa del bene della vita.

Come è indicizzato