Corte di giustizia, Sentenza C-181/22

Revoca dell’autorizzazione bancaria e impugnazione della sentenza/ordinanza del Tribunale

La causa riguarda un’impugnazione proposta dalla Nemea Bank plc avverso l’ordinanza del Tribunale che aveva dichiarato il non luogo a statuire sulla domanda di annullamento della decisione BCE di revoca dell’autorizzazione bancaria e aveva respinto come manifestamente irricevibile la domanda di risarcimento danni. La controversia si inserisce nel quadro del Meccanismo di vigilanza unico e, in particolare, della procedura di riesame amministrativo prevista dall’articolo 24 del regolamento (UE) n. 1024/2013.

Contesto normativo

La Corte richiama il regolamento (UE) n. 1024/2013, che attribuisce alla BCE compiti specifici di vigilanza prudenziale sugli enti creditizi. In particolare:

• l’articolo 4, paragrafo 1, lettera a), attribuisce alla BCE competenza esclusiva a rilasciare e revocare l’autorizzazione agli enti creditizi;
• l’articolo 14, paragrafo 5, disciplina la revoca dell’autorizzazione;
• l’articolo 24 istituisce la commissione amministrativa del riesame e regola la procedura interna di revisione.

È inoltre richiamato il regolamento (UE) n. 468/2014, in particolare l’articolo 80, relativo al procedimento in cui l’autorità nazionale competente presenta alla BCE un progetto di decisione di revoca dell’autorizzazione. Sul piano delle garanzie processuali e della responsabilità vengono richiamati anche gli articoli 263 TFUE, 340 TFUE, 41 e 47 della Carta, nonché gli articoli 21, 46, 53, 58 e 61 dello Statuto della Corte e l’articolo 256 TFUE.

Fatti e procedimento principale

La Nemea Bank, ente creditizio maltese qualificato come soggetto vigilato meno significativo, era soggetta alla vigilanza prudenziale della MFSA, autorità nazionale competente maltese. La MFSA ha trasmesso alla BCE un progetto di revoca dell’autorizzazione della banca; la BCE ha poi adottato il 23 marzo 2017 la decisione di revoca.

Successivamente, la Nemea Bank e altri soggetti hanno chiesto il riesame amministrativo dinanzi alla CAR. All’esito del riesame, la BCE ha adottato il 30 giugno 2017 una nuova decisione che ha abrogato e sostituito quella del 23 marzo 2017, con contenuto identico. Nel frattempo era già stato proposto ricorso dinanzi al Tribunale contro la decisione iniziale, chiedendone anche il risarcimento dei danni.

Il Tribunale ha poi dichiarato che non vi era più luogo a statuire sulla domanda di annullamento, ritenendo venuto meno l’oggetto e l’interesse ad agire, e ha respinto la domanda risarcitoria come manifestamente irricevibile.

Questioni esaminate in impugnazione

In impugnazione la Nemea Bank ha dedotto cinque motivi, che possono essere raggruppati in due blocchi:

• i primi tre contro la declaratoria di non luogo a statuire sulla domanda di annullamento, sostenendo che il Tribunale avrebbe erroneamente attribuito effetto retroattivo alla decisione del 30 giugno 2017 e violato l’articolo 263 TFUE nonché i diritti garantiti dagli articoli 47 e 41 della Carta;
• gli ultimi due contro il rigetto della domanda di risarcimento, lamentando che il Tribunale non avrebbe considerato le violazioni dei diritti derivanti dall’articolo 41 della Carta e dall’articolo 340 TFUE e avrebbe ignorato il collegamento tra annullamento e responsabilità.

Ragionamento della Corte sulla domanda di annullamento

La Corte censura il ragionamento del Tribunale nella parte in cui aveva ritenuto che la decisione adottata all’esito del riesame amministrativo producesse un effetto retroattivo tale da rimuovere la decisione iniziale dall’ordinamento sin dal momento della sua adozione.

La Corte ricorda che, secondo la sua giurisprudenza, l’interesse ad agire deve sussistere al momento della proposizione del ricorso e permanere fino alla decisione, ma può anche sopravvivere quando l’atto impugnato ha cessato di produrre effetti, in particolare se l’illegittimità eventualmente accertata può fondare un’azione risarcitoria. Inoltre, la persistenza dell’interesse va valutata in concreto.

Quanto all’articolo 24, paragrafo 7, del regolamento n. 1024/2013, la Corte precisa che la sostituzione della decisione iniziale con una decisione identica o modificata non equivale a un annullamento giurisdizionale e non comporta un effetto retroattivo. L’abrogazione amministrativa produce effetti ex nunc; non equivale al riconoscimento dell’illegittimità dell’atto né elimina retroattivamente gli effetti già prodotti. Nel caso di specie, la decisione del 30 giugno 2017 ha solo prolungato gli effetti della decisione precedente, senza cancellarli ex tunc.

Di conseguenza, la Corte afferma che il Tribunale ha commesso un errore di diritto nel dichiarare che il ricorso contro la decisione del 23 marzo 2017 fosse divenuto privo di oggetto. Sono quindi annullati i punti del dispositivo dell’ordinanza relativi al non luogo a statuire e alle spese connesse.

Ragionamento della Corte sulla domanda di risarcimento danni

La Corte conferma invece la reiezione della domanda di risarcimento. Precisa che il Tribunale non ha fondato il rigetto sul non luogo a statuire della domanda di annullamento, bensì sul carattere lacunoso dell’azione risarcitoria.

Ai fini della responsabilità extracontrattuale dell’Unione, spetta al ricorrente allegare e dimostrare in modo sufficientemente preciso:

• l’illiceità del comportamento dell’istituzione;
• l’esistenza e l’entità del danno;
• il nesso causale diretto tra comportamento e danno.

Nel caso concreto, il ricorso introduttivo non conteneva elementi sufficienti: mancavano allegazioni adeguate sul comportamento illecito della BCE, sul nesso causale e sulla prova dei danni. La Corte respinge anche l’argomento secondo cui il Tribunale avrebbe ignorato le difficoltà della ricorrente nell’accesso alle prove e nella rappresentanza effettiva, rilevando che tali circostanze non erano state spiegate in modo da giustificare la mancanza dei requisiti minimi dell’azione e che la ricorrente era assistita da avvocato.

Decisione e effetti del rinvio

La Corte annulla i punti 1 e 3 del dispositivo dell’ordinanza impugnata, respinge l’impugnazione per il resto e rinvia la causa al Tribunale perché statuisca sulla domanda di annullamento. La Corte precisa inoltre di non poter impartire istruzioni al Tribunale sulla composizione della sezione cui la causa sarà eventualmente assegnata nel rinvio.

Principi affermati

La pronuncia chiarisce due punti di rilievo pratico:

• una decisione della BCE adottata in riesame amministrativo che sostituisce una decisione precedente non la cancella retroattivamente, sicché il ricorso di annullamento contro la decisione iniziale può mantenere il proprio oggetto e l’interesse ad agire;
• la domanda di risarcimento danni contro l’Unione deve essere formulata con precisione e supportata da elementi concreti su illecito, danno e causalità, altrimenti può essere dichiarata manifestamente irricevibile.