Sentenza n. 1364/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento con cui il GSE aveva annullato d'ufficio gli atti di accoglimento di tre richieste di verifica e certificazione relative all'installazione di inverter e gruppi di continuità ad alta efficienza, nonché il successivo atto di richiesta di restituzione degli incentivi. In primo grado e in appello ha dedotto, tra l'altro, la violazione dell'art. 21-nonies della legge n. 241/1990, degli obblighi di motivazione e partecipazione, dei principi di proporzionalità, logicità, efficienza, certezza dell'azione amministrativa, legittimo affidamento, collaborazione e buona fede, nonché delle disposizioni in materia di incentivi energetici, delle linee guida e delle schede tecniche applicabili. Ha sostenuto che il GSE, dopo aver svolto l'istruttoria e accolto le richieste, aveva avviato un procedimento qualificato come annullamento d'ufficio chiedendo un'ulteriore e corposa documentazione, in parte non prevista al momento della domanda e ulteriore rispetto a quella già richiesta e prodotta. Secondo l'appellante, il mero mancato invio di osservazioni o documenti non poteva giustificare l'annullamento senza l'accertamento concreto dell'insussistenza dei requisiti per l'incentivo. Sono state inoltre riproposte censure di omessa pronuncia, di violazione dell'art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e della disciplina sopravvenuta, nonché questioni di compatibilità costituzionale ed europea. Il TAR aveva ritenuto che il GSE avesse esercitato un potere di verifica e controllo, non soggetto all'art. 21-nonies della legge n. 241/1990.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti di primo grado, annullando sia il provvedimento di annullamento d'ufficio sia la conseguente richiesta di restituzione degli incentivi. Il Collegio ha ritenuto assorbente il primo motivo. Il provvedimento del GSE è stato qualificato come esercizio del potere di autotutela ex art. 21-nonies della legge n. 241/1990, e non come semplice attività di verifica e controllo ex art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011. La qualificazione deriva sia dall'espresso riferimento all'annullamento d'ufficio sia, soprattutto, dal contenuto sostanziale dell'atto: il GSE non aveva accertato la mancanza di requisiti per l'incentivo, ma aveva richiesto ulteriori documenti per rivalutare la completezza di un'istruttoria già svolta e conclusa con l'approvazione delle RVC. L'annullamento era stato poi disposto per la sola mancata presentazione delle osservazioni, senza indicare quale requisito o presupposto dell'incentivazione fosse carente, né le ragioni dell'insufficienza ex post della documentazione già acquisita. Sono risultati violati i presupposti dell'autotutela, poiché mancava una motivazione concreta sull'illegittimità originaria degli atti favorevoli e non risultava rispettato il termine ragionevole, essendo trascorsi diversi anni dalle approvazioni. Il Consiglio di Stato ha inoltre affermato che, pur potendo il GSE svolgere approfondimenti e richiedere integrazioni utili, non è legittimo negare o ritirare l'incentivo esclusivamente per il mancato assolvimento di un obbligo documentale non previsto al momento della domanda, in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede. La richiesta di restituzione è stata qualificata come atto di autotutela esecutiva e annullata per invalidità derivata dai vizi dell'atto presupposto. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'annullamento d'ufficio di un provvedimento favorevole richiede l'accertamento dell'illegittimità dell'atto, una motivazione concreta sull'interesse pubblico attuale e il rispetto del termine ragionevole; non è sufficiente la mera mancata presentazione di documenti o osservazioni richiesti successivamente.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  Il potere di verifica e controllo del GSE consente gli approfondimenti necessari sull'esistenza dei presupposti dell'incentivo, ma non coincide con l'autotutela esercitata dopo una precedente istruttoria sostanziale conclusa con l'approvazione delle richieste.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede impediscono di fondare il diniego o il ritiro dell'incentivo esclusivamente sul mancato adempimento di un obbligo documentale non previsto al momento della presentazione della domanda.

• artt. 13 e 14 Linee guida 9/11

  La documentazione richiesta e gli obblighi di conservazione previsti dalla disciplina applicabile delimitano gli adempimenti dell'operatore; ulteriori richieste successive devono essere giustificate da specifiche esigenze istruttorie e non possono, da sole, fondare l'annullamento dell'approvazione.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di autotutela deve indicare le ragioni concrete dell'illegittimità dell'atto precedente e non può limitarsi a constatare la mancata presentazione di osservazioni rispetto a richieste documentali.

• art. 21-quater l. 241/1990

  La sospensione dell'erogazione degli incentivi nel corso del procedimento avrebbe dovuto essere sorretta dai presupposti e dalla motivazione richiesti dalla disciplina dell'efficacia del provvedimento; la questione è stata assorbita dall'accoglimento del motivo principale.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione, dopo avere svolto una precedente istruttoria sostanziale in contraddittorio e avere adottato un provvedimento favorevole, riapre l'esame non per controllare dati meramente dichiarati, ma per rivalutare la completezza dell'istruttoria già conclusa, l'attività appartiene all'autotutela decisoria e deve rispettare i presupposti dell'annullamento d'ufficio.
• L'annullamento d'ufficio di un provvedimento favorevole non può essere disposto per la sola mancata presentazione di osservazioni o documenti richiesti successivamente: l'amministrazione deve individuare e motivare l'illegittimità originaria dell'atto e l'interesse pubblico concreto e attuale alla sua rimozione.
• Il potere di verifica e controllo dell'amministrazione non consente di imporre, dopo l'approvazione dell'istanza, obblighi documentali nuovi e non previsti dalla disciplina applicabile, facendone derivare automaticamente la perdita del beneficio, quando non sia accertata l'effettiva insussistenza dei requisiti sostanziali.
• Nell'esercizio dell'attività amministrativa, i principi di collaborazione e buona fede impongono che le richieste istruttorie siano coerenti, specifiche e giustificate; l'amministrazione deve spiegare perché la documentazione già acquisita sia divenuta insufficiente e quali presupposti risultino non provati.
• Un provvedimento di restituzione degli incentivi adottato in attuazione di un precedente provvedimento illegittimo di ritiro del beneficio è affetto da invalidità derivata e deve essere annullato insieme all'atto presupposto.
• Il requisito del termine ragionevole per l'annullamento d'ufficio deve essere valutato anche in relazione al tempo trascorso dall'adozione del provvedimento favorevole: il decorso di diversi anni impone una motivazione particolarmente rigorosa sulle ragioni della rimozione.

Come è indicizzato