Sentenza n. 4565/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro il provvedimento comunale. Il primo motivo riguardava la violazione del termine allora previsto dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990 per l’esercizio dell’autotutela: secondo gli appellanti, la voltura del permesso di costruire non costituiva un nuovo titolo e non poteva riaprire il termine per l’annullamento d’ufficio, sicché il termine doveva decorrere dal rilascio del permesso n. 39/2021 o dagli atti precedenti, e non dalla successiva voltura. Con il secondo motivo è stata contestata la ricostruzione secondo cui la decadenza del precedente permesso di costruire n. 73/2016 avrebbe travolto l’autorizzazione paesaggistica del 2011; gli appellanti sostenevano che il rinnovo del permesso nel 2018 ne avesse riespanso l’efficacia e mantenesse applicabile il regime transitorio del PPTR. Con il terzo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 38 del d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto valutare la rimozione dei vizi e la fiscalizzazione dell’abuso invece della rimessione in pristino. Il Comune ha inoltre eccepito l’inammissibilità o improcedibilità del ricorso per mancata impugnazione di precedenti atti, eccezioni respinte dal Consiglio di Stato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondate le eccezioni processuali del Comune. La nota del 4 ottobre 2022 aveva autonoma valenza solo quanto alla sospensione dei lavori, mentre per il resto costituiva comunicazione di avvio e non pregiudicava l’esito finale; inoltre, i motivi dedotti in primo grado erano idonei a contestare complessivamente il provvedimento. È stata respinta anche l’eccezione di improcedibilità fondata sulla mancata impugnazione di provvedimenti successivi, rilevando che i relativi ricorsi risultavano consultabili nel sistema informatico della giustizia amministrativa e che gli atti successivi avevano contenuto meramente sanzionatorio. Nel merito, il primo motivo è stato accolto. La voltura del permesso di costruire realizza una mera novazione soggettiva, non costituisce rilascio di un nuovo titolo, non modifica i termini di decadenza e non riapre il termine per l’esercizio dell’autotutela. Il permesso n. 39/2021 era invece un titolo nuovo e autonomo, rilasciato all’esito di una nuova istruttoria; pertanto, il suo annullamento in autotutela, disposto circa ventiquattro mesi dopo il rilascio, era tardivo, non essendo stata indicata alcuna deroga al termine prevista dall’ultimo comma dell’art. 21-nonies. Il secondo motivo è stato respinto. L’autorizzazione paesaggistica, divenuta efficace dal rilascio del permesso edilizio originario il 6 settembre 2016, aveva durata quinquennale ed era scaduta il 6 settembre 2021. Né il rinnovo del precedente permesso, né il rilascio del nuovo permesso nel 2021 potevano prorogarne la durata o far rivivere il regime transitorio del PPTR. Poiché i lavori erano stati comunicati come iniziati il 30 dicembre 2021, dopo la scadenza dell’autorizzazione paesaggistica, occorreva una nuova autorizzazione; restava quindi legittimo l’accertamento della sua inefficacia e l’ordine autonomo di ripristino fondato sul d.lgs. n. 42/2004. Il terzo motivo è stato ritenuto privo di interesse nella parte riferita all’annullamento del permesso edilizio, ormai annullato per tardività dell’autotutela. È stata tuttavia confermata la permanenza della ragione ostativa derivante dalla scadenza dell’autorizzazione paesaggistica e la conseguente legittimità dell’ordine di ripristino paesaggistico. L’appello è stato quindi accolto parzialmente: è stato annullato il provvedimento comunale limitatamente all’annullamento in autotutela del permesso di costruire n. 39/2021 e al conseguente ordine di demolizione fondato sul Testo unico dell’edilizia, mentre è stata mantenuta la parte relativa all’inefficacia dell’autorizzazione paesaggistica e al ripristino ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio. Spese compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine per l’annullamento d’ufficio decorre con riferimento al titolo oggetto di autotutela; la voltura, quale mera novazione soggettiva, non riapre il termine. Nel caso concreto l’annullamento del permesso n. 39/2021 è stato ritenuto tardivo, essendo intervenuto circa ventiquattro mesi dopo il rilascio e senza indicazione di una deroga al termine.

• art. 11, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire è trasferibile; la voltura modifica il titolare del rapporto senza incidere sul contenuto precettivo del titolo e senza costituire un nuovo permesso.

• art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004

  “L’autorizzazione [paesaggistica] è efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l’esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione.”

  L’autorizzazione paesaggistica acquista efficacia dal rilascio del titolo edilizio necessario all’avvio dell’intervento, dura cinque anni e, alla scadenza, impone una nuova autorizzazione per l’esecuzione dei lavori non ancora iniziati.

• art. 106, comma 2, NTA del PPTR

  “Per gli interventi che hanno ottenuto i previsti provvedimenti autorizzativi a norma del PUTT/P nonché per quelli provvisti del necessario titolo abilitativo rilasciato in conformità al PUTT/P, gli eventuali ulteriori provvedimenti rimangono disciplinati dalle norme del PUTT/P medesimo fino alla scadenza dell’autorizzazione paesaggistica, ove richiesta”

  Il regime transitorio opera soltanto fino alla scadenza dell’autorizzazione paesaggistica e non può essere prorogato dal rinnovo del permesso edilizio o dal rilascio di un nuovo titolo.

• art. 167, comma 1, d.lgs. 42/2004

  In caso di violazione degli obblighi e degli ordini in materia paesaggistica, il trasgressore è tenuto alla rimessione in pristino a proprie spese, salvo l’eventuale accertamento di compatibilità paesaggistica.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  La questione relativa alla rimozione dei vizi o alla fiscalizzazione dell’abuso non incide sull’autonomo ordine di ripristino fondato sulla mancanza di una valida autorizzazione paesaggistica.

• art. 56, comma 1, d.lgs. 82/2005

  “I dati identificativi delle questioni pendenti dinanzi al giudice amministrativo e contabile sono resi accessibili a chi vi abbia interesse mediante pubblicazione sul sistema informativo interno e sul sito istituzionale delle autorità emananti”

  Il collegio può consultare officiosamente i dati identificativi dei giudizi pendenti nel sistema informatico della giustizia amministrativa, senza che ciò comporti sostituzione alla parte nell’onere della prova.

Massime di principio

• La voltura di un permesso di costruire costituisce una mera novazione soggettiva del rapporto amministrativo: non modifica il contenuto precettivo del titolo, non costituisce rilascio di un nuovo permesso, non sana eventuali vizi, non modifica i termini di decadenza e non riapre il termine per l’annullamento d’ufficio.
• Quando l’amministrazione annulla in autotutela un permesso di costruire nuovo e autonomo, il termine per l’esercizio dell’autotutela decorre dal rilascio di tale titolo e non da precedenti titoli edilizi collegati né dalle successive volture. L’annullamento adottato oltre il termine applicabile è illegittimo se non è specificamente ricondotto a una delle ipotesi derogatorie previste dalla legge.
• L’autorizzazione paesaggistica è un atto autonomo rispetto al permesso di costruire, opera su un distinto piano di tutela e ha durata quinquennale decorrente dal rilascio del titolo edilizio necessario all’avvio dell’intervento. Il rinnovo o la voltura del permesso di costruire non prorogano la durata dell’autorizzazione paesaggistica.
• Se l’autorizzazione paesaggistica scade prima dell’inizio dei lavori, l’intervento non può essere iniziato senza una nuova autorizzazione; il permesso di costruire può risultare inefficace quanto all’avvio dei lavori, pur non essendo per ciò solo invalido, e le opere eseguite in assenza di valido titolo paesaggistico possono essere assoggettate a rimessione in pristino ai sensi del d.lgs. n. 42/2004.
• L’annullamento in autotutela del permesso di costruire e il ripristino imposto per la carenza o scadenza dell’autorizzazione paesaggistica sono valutabili autonomamente: l’illegittimità dell’annullamento edilizio non travolge necessariamente l’accertamento dell’inefficacia del titolo paesaggistico né l’ordine di ripristino fondato sul Codice dei beni culturali e del paesaggio.

Come è indicizzato