Sentenza n. 626/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR che aveva ritenuto legittima l’ordinanza comunale di demolizione n. 84 del 28 febbraio 2022, relativa a opere realizzate in epoca risalente in un locale commerciale: ampliamento mediante scavo in galleria nel sottosuolo di un’area comunale adibita a parco pubblico, realizzazione di un servizio igienico nel vano sottoscala, ampliamento e modifica della cucina, modifica delle bucature esterne con apertura di una nuova finestra e diversa distribuzione interna. Con il primo motivo è stata dedotta la nullità o comunque l’illegittimità dell’ordinanza per incertezza dell’oggetto, in ragione della ripetizione della lettera A nell’elenco delle opere abusive contenuto nella motivazione, con conseguente discordanza rispetto alla sequenza alfabetica riportata nel dispositivo. Con il secondo motivo sono state dedotte la violazione degli artt. 31 e 35 del d.P.R. 380/2001 e la carenza di istruttoria nella ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile, contestando l’idoneità degli elaborati grafici allegati all’atto di vendita del 1955 e del verbale della commissione edilizia dello stesso anno a dimostrare lo sconfinamento nel sottosuolo comunale. Gli appellanti hanno attribuito invece rilievo all’accatastamento del 1956 e alla relativa planimetria, dai quali sarebbe risultato che il locale interno era già compreso nell’immobile. Con il terzo motivo è stata dedotta la violazione dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001 e la lesione dell’affidamento, in considerazione del decorso di oltre sessant’anni dalla realizzazione delle opere, dell’estraneità degli attuali proprietari alla loro esecuzione e della conoscenza dello stato dell’immobile da parte del Comune, che ne avrebbe attestato la regolarità nel 2010.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza di primo grado è stata confermata. Il primo motivo è stato rigettato perché la ripetizione della lettera A nell’elenco della motivazione costituisce un mero errore materiale, non incidente sulla volontà amministrativa né idoneo a rendere incerto l’oggetto dell’ordine demolitorio: le opere erano descritte in modo identico nella motivazione e nel dispositivo e gli appellanti hanno potuto contestarle puntualmente. Il secondo motivo è stato rigettato. La verificazione svolta in primo grado, unitamente al tipo di frazionamento allegato all’atto di vendita del 1955 e alla sovrapposizione delle particelle catastali relative all’immobile privato e al parco comunale, ha dimostrato che il locale interno non faceva parte della consistenza immobiliare privata originaria e occupava il sottosuolo della proprietà comunale. L’accatastamento del 1956, pur astrattamente utilizzabile per la ricostruzione dello stato legittimo ai sensi dell’art. 9-bis del d.P.R. 380/2001, non è stato ritenuto decisivo perché ha valore fiscale e non prova, sul piano civilistico, la consistenza e l’estensione dei diritti immobiliari trasferiti. Il verbale della commissione edilizia del 1955, benché proveniente da un organo consultivo, è stato considerato idoneo a provare il fatto attestato, anche in assenza di contestazioni, e risultava coerente con la mancata dimostrazione del rilascio di un titolo edilizio per i lavori. È stata quindi ritenuta legittima la verifica comunale dello stato legittimo e provato l’abuso su proprietà pubblica, posto a fondamento dell’ordine di ripristino ai sensi dell’art. 35 del d.P.R. 380/2001. Il terzo motivo è stato anch’esso rigettato: la responsabilità dei proprietari attuali, ai fini dell’ordine demolitorio, prescinde dalla loro colpevolezza o partecipazione alla realizzazione dell’abuso e deriva dal rapporto dominicale sull’immobile, ai sensi dell’art. 31, comma 2, del d.P.R. 380/2001. Il decorso del tempo non consuma il potere repressivo comunale in materia edilizia e non determina, di per sé, un affidamento tutelabile contrario alla demolizione. Le spese del giudizio d’appello sono state compensate, in considerazione dello stato soggettivo degli appellanti, della loro estraneità agli abusi e della difficoltà oggettiva degli accertamenti.

Norme richiamate

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  La ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile può fondarsi sulla documentazione disponibile; l’accatastamento può essere astrattamente utilizzato, ma non prevale su documenti idonei a dimostrare la consistenza originaria dell’immobile e lo sconfinamento su proprietà pubblica.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’ordine di demolizione relativo agli interventi abusivi può essere rivolto al proprietario attuale dell’immobile, indipendentemente dalla sua partecipazione alla realizzazione dell’abuso e dal suo stato soggettivo di buona fede; il decorso del tempo non esaurisce il potere repressivo edilizio.

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  La responsabilità del proprietario attuale ai fini dell’esecuzione della sanzione demolitoria è collegata al rapporto dominicale sul bene e prescinde dall’accertamento della colpevolezza o dell’autoria materiale dell’abuso.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Costituisce base normativa per l’ordine di ripristino relativo alle modifiche delle bucature esterne e alla realizzazione della nuova finestra, come qualificato dall’amministrazione.

• art. 35 d.P.R. 380/2001

  Per gli interventi abusivi realizzati su suolo o sottosuolo di proprietà pubblica è legittimo ordinare la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi; l’accertamento dello sconfinamento può essere fondato sulla documentazione tecnica e catastale relativa alla delimitazione delle proprietà.

• art. 6-bis d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato quale base normativa per il ripristino e la sanzione pecuniaria relativi alle opere interne di diversa distribuzione spazio-funzionale.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  È stato richiamato quale base normativa per il ripristino e la sanzione paesaggistica relativi alla modifica delle bucature esterne e alla nuova finestra.

• art. 840 c.c.

  Il diritto del proprietario del suolo si estende al sottosuolo, sicché lo scavo realizzato sotto l’area comunale integra un’invasione della proprietà pubblica acquisita con l’atto di vendita.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale disposizione relativa alla celebrazione dell’udienza straordinaria in modalità camerale.

Massime di principio

• La mera ripetizione o discordanza di una lettera nell’elencazione delle opere abusive non determina l’invalidità dell’ordinanza di demolizione quando le opere siano descritte in modo identico e sufficientemente chiaro nella motivazione e nel dispositivo, consentendo al destinatario di individuare il contenuto dell’ordine e di articolare pienamente le proprie difese.
• Ai fini della ricostruzione dello stato legittimo di un immobile, la documentazione catastale può essere presa in considerazione ai sensi dell’art. 9-bis del d.P.R. 380/2001, ma l’accatastamento, avendo ordinariamente funzione fiscale, non costituisce prova decisiva della consistenza civilistica dei diritti immobiliari né dell’estensione della proprietà trasferita.
• Lo sconfinamento abusivo nel sottosuolo di una proprietà pubblica può essere dimostrato mediante il confronto tra il titolo di acquisto dell’area pubblica, il tipo di frazionamento e la sovrapposizione degli elaborati planimetrici relativi alle particelle interessate, anche in relazione agli elementi risultanti da un coevo verbale amministrativo non specificamente contestato.
• L’ordine di demolizione può essere rivolto al proprietario attuale dell’immobile abusivo indipendentemente dalla sua partecipazione alla realizzazione dell’opera e dalla sua buona fede, poiché la misura ha natura ripristinatoria e si collega al rapporto dominicale con il bene.
• Il decorso di un lungo periodo dalla realizzazione dell’abuso edilizio non consuma il potere repressivo dell’amministrazione comunale e, di per sé, non determina la formazione di un affidamento tutelabile del proprietario contrario alla demolizione.

Come è indicizzato