Sentenza n. 1109/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente ha conseguito in Romania, dopo il riconoscimento del titolo di laurea italiano, un attestato di formazione per l’insegnamento di sostegno e ha presentato al Ministero domanda di riconoscimento ai sensi della direttiva 2005/36/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE. Il diniego è stato motivato dal rilievo che l’interessata non avrebbe prodotto un’attestazione dell’autorità rumena comprovante il possesso di una qualifica professionale necessaria per accedere in Romania alla professione regolamentata di docente di sostegno. L’Amministrazione ha comunque comparato il percorso rumeno con quello italiano previsto dal D.M. 30 settembre 2011, ritenendo la formazione estera totalmente inidonea per l’assenza di attività formative specifiche sui diversi tipi di disabilità, di laboratori articolati per ordine e grado di scuola e di elementi sufficienti sul tirocinio, e giudicando non colmabili le differenze mediante misure compensative. La ricorrente ha dedotto violazione della disciplina nazionale ed europea sul riconoscimento delle qualifiche professionali, difetto di istruttoria e di motivazione, violazione delle regole procedimentali e omessa valutazione effettiva e specifica della formazione, delle esperienze professionali e della comparabilità dei percorsi. Ha inoltre contestato il rigetto assoluto della possibilità di ricorrere a misure compensative.

La decisione

Il ricorso è accolto e il diniego è annullato. Il Collegio ha ritenuto che la mancanza dell’attestazione dell’autorità rumena non fosse di per sé ostativa al riconoscimento, richiamando i principi dell’Adunanza Plenaria secondo cui il titolo deve essere valutato nel sistema generale di riconoscimento e non è necessaria l’identità tra i titoli, essendo sufficiente una loro equivalenza o comparabilità. Anche in assenza di alcuni documenti, l’Amministrazione deve verificare concretamente il livello di competenza professionale acquisito e il suo rapporto con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione. La motivazione del provvedimento è stata ritenuta insufficiente perché il giudizio di radicale diversità tra i percorsi rumeno e italiano risultava fondato su argomenti deboli e non spiegava perché le differenze non potessero essere colmate mediante misure compensative, quali attività aggiuntive di didattica, tirocinio o laboratorio. Il Collegio ha rilevato, inoltre, che la documentazione indicava lo svolgimento di un tirocinio curriculare e presentava insegnamenti in parte sovrapponibili a quelli del percorso italiano, tra cui psicologia dell’educazione, didattica inclusiva, neuropsichiatria infantile e psicologia dello sviluppo, nonché una preparazione pratica di circa 300 ore. È stata altresì censurata l’omessa considerazione delle supplenze di lungo periodo svolte dalla ricorrente sul sostegno dall’anno scolastico 2020-2021. Il rigetto assoluto è stato ritenuto incompatibile con l’art. 14 della direttiva 2005/36/CE, che ammette misure compensative anche quando la formazione riguarda materie sostanzialmente diverse, purché la valutazione concreta ne evidenzi la necessità. L’Amministrazione dovrà riesaminare l’istanza, instaurando il necessario contraddittorio procedimentale e valutando l’eventuale assegnazione di misure compensative. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• direttiva 2005/36/CE

  Disciplina il riconoscimento delle qualifiche professionali conseguite in altri Stati membri; impone una valutazione concreta della formazione e della comparabilità delle qualifiche.

• direttiva 2013/55/UE

  Modifica la direttiva 2005/36/CE in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  “se la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle coperte dal titolo di formazione richiesto nello Stato membro ospitante”

  Le differenze sostanziali tra i percorsi formativi non giustificano automaticamente il diniego, potendo rendere necessarie misure compensative.

• art. 14, par. 4, direttiva 2005/36/CE

  “materie la cui conoscenza è essenziale all’esercizio della professione regolamentata e che in termini di durata o contenuto sono molto diverse rispetto alla formazione ricevuta”

  Definisce le materie sostanzialmente diverse rilevanti ai fini della valutazione delle misure compensative.

• D.M. 30 settembre 2011

  Individua il percorso formativo italiano per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno, utilizzato come parametro di comparazione.

• L. 517/1977

  Richiamata per descrivere la funzione dell’insegnante di sostegno, quale docente volto a favorire l’integrazione degli alunni con disabilità mediante interventi individualizzati.

• art. 7 d.l. 71/2024, convertito dalla L. 29 luglio 2024, n. 106

  Richiamato come ulteriore elemento del quadro normativo, in quanto prevede il riconoscimento di titoli analoghi previo svolgimento con profitto di percorsi integrativi attivati dall’INDIRE o da università convenzionate.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro dell’Unione europea, l’assenza di uno specifico documento dell’autorità dello Stato d’origine non può essere considerata automaticamente ostativa: l’Amministrazione deve verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito e la sua comparabilità con la qualificazione richiesta nello Stato ospitante.
• Il riconoscimento delle qualifiche professionali estere non richiede l’identità dei titoli o dei percorsi formativi posti a confronto; è sufficiente una valutazione di equivalenza o comparabilità, da svolgere secondo il sistema generale previsto dalla direttiva 2005/36/CE.
• Quando emergono differenze tra la formazione estera e quella richiesta dall’ordinamento nazionale, l’Amministrazione deve motivare specificamente perché tali differenze siano incompatibili con l’esercizio della professione e perché non possano essere colmate mediante misure compensative. Un diniego fondato su una generica o apodittica affermazione di radicale diversità è illegittimo.
• Nella valutazione della qualificazione professionale acquisita all’estero devono essere considerate, oltre ai contenuti formali del percorso di studi, le esperienze professionali maturate dall’interessato che siano pertinenti all’esercizio della professione, comprese attività di insegnamento svolte nello Stato di destinazione.
• Anche quando la formazione ricevuta riguarda materie sostanzialmente diverse da quelle previste nello Stato ospitante, l’art. 14 della direttiva 2005/36/CE consente il ricorso a misure compensative; pertanto, l’Amministrazione non può escluderne in modo assoluto l’applicabilità senza una motivazione concreta e individualizzata.
• Il riesame successivo all’annullamento del diniego deve svolgersi nel rispetto del contraddittorio procedimentale e dei principi affermati dal giudice, con nuova valutazione della formazione estera, delle esperienze maturate e dell’eventuale necessità di misure compensative.

Come è indicizzato