Sentenza n. 7518/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria aveva impugnato la variante generale al PGT di Milano del 2019, che confermava per la sua area la destinazione a «aree per i depositi dei trasporti metropolitani di nuova previsione – pertinenze indirette», con indice territoriale di edificabilità pari a 0,35 mq/mq trasferibile e non utilizzabile in loco. Il TAR aveva ritenuto espropriativo il vincolo e decaduto il termine quinquennale, dichiarando cessata la materia del contendere. Il Comune ha appellato deducendo: 1) violazione degli artt. 43 e 34, comma 5, c.p.a., perché la decadenza del vincolo era stata prospettata dalla società soltanto con memoria di replica non notificata, quale domanda nuova, e non vi era stato un atto amministrativo satisfattivo; 2) inammissibilità del ricorso di primo grado, perché la variante generale avrebbe meramente confermato la variante puntuale del 2017, non impugnata; 3) erronea qualificazione della disciplina come vincolo espropriativo, poiché la perequazione rendeva facoltativa la cessione dell’area, consentiva al proprietario di conservarla e di svolgervi limitate attività e riconosceva diritti edificatori trasferibili. La società ha eccepito l’irricevibilità dell’appello per l’applicazione del termine dimidiato dell’art. 119 c.p.a. e ha riproposto i motivi di primo grado: violazione degli artt. 9 e 39 d.P.R. 327/2001 e dell’art. 42 Cost. per reiterazione del vincolo senza motivazione e indennizzo; violazione dell’art. 9 l.r. 12/2005 per carente programmazione, anche finanziaria, dell’opera; difetto di istruttoria e contraddittorietà per la rappresentazione del deposito come servizio esistente e per la prevista permeabilità con il nodo di interscambio; difetto di istruttoria e motivazione per l’omessa tutela della Cascina Dorino, del mulino e dell’area circostante.

La decisione

Respinta l’eccezione di irricevibilità: l’atto controverso è una previsione di pianificazione urbanistica, non un atto ablatorio riconducibile alle procedure di occupazione o espropriazione di cui all’art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a. L’appello del Comune è accolto. Il Collegio ritiene decisivo che il PGT disciplini l’area mediante perequazione urbanistica: la cessione al Comune è condizione per utilizzare i diritti edificatori, non un obbligo assoluto, e il proprietario può mantenere la titolarità del bene e svolgervi gli usi limitati previsti dal piano. La disciplina non azzera la capacità edificatoria, poiché attribuisce un indice di 0,35 mq/mq trasferibile; non sussiste quindi un vincolo espropriativo. La perequazione è distinta dalla compensazione, che presuppone invece aree soggette a esproprio e attribuisce diritti volumetrici quale forma alternativa di indennizzo. L’eventuale acquisizione coattiva richiederebbe una distinta variante con apposizione del vincolo preordinato all’esproprio. Riformata la sentenza del TAR, il Collegio respinge il ricorso di primo grado: il motivo relativo alla reiterazione del vincolo è respinto perché fondato sulla qualificazione espropriativa esclusa; la censura sulla sostenibilità dei costi è infondata poiché il regime perequativo non comporta un onere economico attuale per il Comune e l’ampliamento sarà finanziato da ATM, anche mediante finanziamento statale; la censura sul deposito indicato come servizio esistente è infondata, essendo già esistente e destinato a essere ampliato; la censura di illogicità sulla permeabilità con il nodo di interscambio è generica; la censura relativa alla Cascina Dorino è infondata, perché il PGT ha recepito la previsione di mantenimento della cascina e la soluzione progettuale aggiornata ne contempla il recupero. Le spese di entrambi i gradi sono integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a.

  L’atto impugnato è, infatti, pacificamente, il PGT del Comune di Milano, nella parte in cui ha classificato l’area di proprietà della società appellata all’interno delle “aree per i depositi dei trasporti metropolitani di nuova previsione (pertinenze indirette)” (Tavola R. 02/1 del Piano delle Regole e Tavola S.02/1 del Piano dei Servizi). Si tratta cioè non di un atto ablatorio, ma di un atto di pianificazione.

  Il termine dimidiato previsto per le controversie relative alle procedure di occupazione ed espropriazione non si applica all’impugnazione di una previsione di piano urbanistico, che non è un atto ablatorio.

• art. 11, commi 2 e 2-bis, l.r. 12/2005

  La perequazione urbanistica non prevede quindi l’acquisizione coattiva del bene a favore del Comune, in quanto il privato rimane libero di addivenire o meno a tale cessione, ben potendo decidere di conservare la titolarità dell’area; l’art. 7 delle norme delle norme di attuazione (Piano delle regole) del PGT, dettando la disciplina della perequazione, prevede la cessione gratuita delle aree quale mera condizione per l’utilizzo dei diritti perequati, non quale obbligo assoluto.

  La perequazione urbanistica consente di attribuire diritti edificatori e di condizionare alla cessione dell’area il loro utilizzo, senza imporre al proprietario la cessione coattiva del bene.

• art. 11, comma 3, l.r. 12/2005

  La cessione compensativa non ha carattere generale, ma concerne le sole aree destinate alla realizzazione di interventi di interesse pubblico o generale e presuppone il vincolo espropriativo sulle stesse, caratterizzandosi per il fatto che, in luogo dell’indennità espropriativa, il Comune attribuisce al proprietario di dette aree diritti volumetrici a compensazione della loro cessione gratuita all’Amministrazione comunale.

  La cessione compensativa si distingue dalla perequazione perché opera su aree già assoggettate a vincolo espropriativo e i diritti volumetrici sono attribuiti in alternativa all’indennità per la cessione.

• art. 42, comma 1, Cost.

  Come già evidenziato dalla Sezione in una fattispecie analoga (sentenza n. 7593 del 2024), l’istituto trova il suo fondamento non solo nelle disposizioni normative regionali sopra richiamate. ma nella potestà conformativa del diritto di proprietà di cui è titolare l’Amministrazione comunale nell’esercizio della propria attività di pianificazione, ai sensi dell’art. 42, comma primo, Cost., e, al contempo, nella possibilità di utilizzare modelli consensuali per il perseguimento di finalità di interesse pubblico, secondo quanto previsto dagli artt. 1, comma 1 - bis e 11 della legge n. 241 del 1990 (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 luglio 2010 n. 4545).

  La potestà pianificatoria comunale può conformare la proprietà e adottare modelli perequativi consensuali per perseguire finalità pubbliche, nel rispetto della disciplina legislativa.

• artt. 1, comma 1-bis, e 11 l. 241/1990

  Come già evidenziato dalla Sezione in una fattispecie analoga (sentenza n. 7593 del 2024), l’istituto trova il suo fondamento non solo nelle disposizioni normative regionali sopra richiamate. ma nella potestà conformativa del diritto di proprietà di cui è titolare l’Amministrazione comunale nell’esercizio della propria attività di pianificazione, ai sensi dell’art. 42, comma primo, Cost., e, al contempo, nella possibilità di utilizzare modelli consensuali per il perseguimento di finalità di interesse pubblico, secondo quanto previsto dagli artt. 1, comma 1 - bis e 11 della legge n. 241 del 1990 (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, 13 luglio 2010 n. 4545).

  La pianificazione può avvalersi di modelli consensuali per realizzare finalità di interesse pubblico; nel caso della perequazione la cessione rimane una scelta del privato, non un obbligo ablatorio.

• art. 9, commi 3 e 4, l.r. 12/2005

  Tuttavia, a differenza del procedimento espropriativo, il regime delle pertinenze indirette non pone alcun onere economico attuale in capo all’Amministrazione comunale poiché l’acquisizione dell’area può avvenire soltanto a seguito della cessione dell’area da parte del privato a fronte dell’attribuzione, quale corrispettivo, non già di un indennizzo ma dei diritti edificatori da spendere sull’area di atterraggio.

  Gli obblighi di quantificazione e sostenibilità dei costi del Piano dei servizi non conducono, nel caso di un regime perequativo, a rilevare un onere economico attuale per l’amministrazione quando l’acquisizione è subordinata alla cessione volontaria e remunerata mediante diritti edificatori.

Massime di principio

• La perequazione urbanistica, quando attribuisce al proprietario diritti edificatori trasferibili e configura la cessione gratuita dell’area come condizione per utilizzarli, non determina un’acquisizione coattiva né integra, per ciò solo, un vincolo preordinato all’esproprio; il proprietario può conservare la titolarità del bene e fruirne nei limiti stabiliti dalla disciplina di piano.
• La perequazione urbanistica è distinta dalla cessione compensativa: quest’ultima presuppone un vincolo espropriativo su aree destinate a interventi di interesse pubblico o generale e attribuisce diritti volumetrici in luogo dell’indennità espropriativa.
• Quando il regime perequativo non comporta un’acquisizione coattiva né un onere economico attuale per l’amministrazione, le censure basate sulla reiterazione di un vincolo espropriativo o sulla mancata previsione dei relativi costi non possono essere accolte sulla premessa che la disciplina di piano abbia natura espropriativa.
• L’impugnazione di una previsione urbanistica del PGT, in quanto atto di pianificazione e non atto ablatorio, non rientra nelle controversie sulle procedure di occupazione ed espropriazione assoggettate al rito e ai termini dimidiati dell’art. 119, comma 1, lett. f), c.p.a.

Come è indicizzato