Sentenza n. 739/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

L’impresa aveva ottenuto dal GSE l’approvazione di numerose richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici (RVC), con emissione complessiva di 44.177 Titoli di Efficienza Energetica, successivamente ceduti per un ricavo complessivo di euro 6.604.548,47. Nel 2018 il GSE avviava un controllo documentale sulle RVC, chiedendo entro trenta giorni la produzione di ulteriore documentazione e concedendo poi una proroga di ulteriori trenta giorni. A fronte della mancata produzione, il GSE dichiarava la decadenza dagli incentivi ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e dell’art. 12 del d.m. 11 gennaio 2017, disponendo il recupero del controvalore dei TEE per euro 10.107.810,64. L’impresa impugnava gli atti deducendo, tra l’altro, violazione della disciplina sugli incentivi, degli artt. 1, 3, 7 e 21-nonies della l. n. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti, contraddittorietà, irragionevolezza, sproporzione, violazione del contraddittorio, della partecipazione procedimentale, della buona fede e del legittimo affidamento. Sosteneva che il GSE avesse già valutato positivamente la documentazione prodotta nell’originario procedimento di certificazione, che la successiva richiesta riguardasse documenti ulteriori non previsti dalla disciplina vigente al momento delle domande e che il termine assegnato fosse insufficiente rispetto alla mole documentale richiesta. Deduceva inoltre che la fattispecie non integrasse una causa tassativa di decadenza, non essendo state contestate dichiarazioni false, inadempimenti agli obblighi originari o la sopravvenuta perdita dei requisiti. In via subordinata contestava l’importo richiesto, sostenendo che la restituzione avrebbe dovuto essere limitata alla somma effettivamente incassata mediante la cessione dei TEE. Il TAR respingeva il ricorso ritenendo che il potere del GSE fosse un potere di controllo vincolato e che la mancata produzione documentale integrasse una violazione rilevante. L’impresa proponeva appello, censurando l’omessa e insufficiente pronuncia del TAR e la qualificazione dell’intervento del GSE come decadenza anziché come autotutela.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza del TAR, ha accolto il ricorso di primo grado annullando il provvedimento di decadenza e i conseguenti atti di recupero. Il Collegio ha distinto l’istituto della decadenza dall’autotutela. La decadenza è configurabile, in linea generale, quando il beneficio sia stato ottenuto mediante dichiarazioni o documenti non veritieri, quando siano stati violati obblighi o condizioni cui il beneficio era subordinato oppure quando siano sopravvenuti requisiti ostativi. Diversamente, quando l’amministrazione abbia già esaminato e positivamente valutato i presupposti per la concessione dell’incentivo e successivamente riesamini gli stessi presupposti per giungere a una conclusione negativa, l’intervento ricade nell’autotutela e deve rispettarne i relativi presupposti e limiti, compreso il termine ragionevole previsto dall’art. 21-nonies l. n. 241/1990. Nel caso concreto il GSE non aveva contestato falsità o non veridicità delle dichiarazioni, inadempimenti sopravvenuti o perdita dei requisiti, ma aveva ritenuto insufficiente la documentazione già esaminata nell’originario procedimento di approvazione delle RVC, chiedendo documenti ulteriori. La contestazione costituiva quindi un riesame di presupposti già valutati positivamente e non una causa di decadenza. Il provvedimento doveva essere adottato in autotutela e, essendo intervenuto oltre il termine ragionevole di diciotto mesi decorrente dal 28 agosto 2015, risultava illegittimo. Sono stati assorbiti gli ulteriori profili e le domande, inclusa la contestazione subordinata dell’importo da restituire. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di verifica e controllo sugli incentivi energetici; tale potere non consente però di qualificare automaticamente come decadenza ogni riesame successivo di presupposti già valutati positivamente.

• art. 12 d.m. 11 gennaio 2017

  a) la presentazione al GSE di dati non veritieri o documenti falsi, mendaci o contraffatti, al fine di avere indebito accesso agli incentivi; b) l’indisponibilità della documentazione da conservare obbligatoriamente ai sensi del presente decreto, nel caso in cui se ne sia già accertata l'assenza nell'ambito di una precedente attività di controllo; c) il comportamento ostativo od omissivo tenuto nei confronti del gruppo di verifica, consistente anche nel diniego di accesso alle strutture dell'intervento nella disponibilità del soggetto titolare del progetto ovvero alla documentazione purché strettamente connessa all’attività di controllo

  Le fattispecie rilevanti ai fini della decadenza sono tassative e di stretta interpretazione; la mera mancata produzione di documentazione ulteriore non integra automaticamente una causa di decadenza, soprattutto quando non riguardi obblighi documentali già previsti e non siano state contestate falsità, inadempimenti o sopravvenuta perdita dei requisiti.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Quando il GSE riesamina negativamente presupposti già valutati nell’originario procedimento di ammissione agli incentivi, deve esercitare il potere di annullamento d’ufficio nel rispetto dei relativi presupposti, tra cui il termine ragionevole non superiore a diciotto mesi previsto dalla disciplina applicabile.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  I principi di collaborazione e buona fede costituiscono criteri generali dell’azione amministrativa e ostano all’imposizione ex post di obblighi documentali non previsti al momento della presentazione della domanda.

• art. 1, comma 89, l. 124/2017

  Ha modificato la disciplina dell’annullamento d’ufficio rilevante per il termine ragionevole applicabile al riesame degli incentivi.

Massime di principio

• Quando un’amministrazione abbia già esaminato e positivamente valutato i presupposti per la concessione di un beneficio, il successivo riesame degli stessi elementi, volto a negare il beneficio, costituisce esercizio di autotutela e non dichiarazione di decadenza.
• La decadenza da un beneficio pubblico è configurabile, in linea generale, soltanto in presenza di dichiarazioni o documenti falsi o non veritieri, violazione di obblighi o condizioni cui il beneficio era subordinato oppure sopravvenuta carenza dei requisiti; tali ipotesi sono soggette a interpretazione tassativa e restrittiva.
• Il potere di verifica e controllo attribuito al GSE non consente di imporre ex post al beneficiario obblighi documentali ulteriori rispetto a quelli previsti dalla disciplina vigente al momento della domanda, facendo derivare dalla loro mancata osservanza la perdita dell’incentivo.
• Quando il riesame negativo riguarda presupposti già valutati positivamente, il provvedimento deve rispettare i presupposti dell’annullamento d’ufficio, incluso il termine ragionevole previsto dall’art. 21-nonies della legge n. 241/1990.
• I principi di collaborazione, buona fede, fiducia, tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità dell’azione amministrativa impediscono che il beneficiario sia assoggettato a un effetto sfavorevole e imprevedibile fondato su documentazione originariamente non richiesta.

Come è indicizzato