Parere n. 441/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Ricorso straordinario sulla mancata previsione di diritti edificatori compensativi

Il parere riguarda il ricorso straordinario proposto da una società cooperativa contro il Comune di Granarolo dell’Emilia, per l’annullamento della delibera consiliare n. 87 del 24 novembre 2021, con cui è stato approvato il POC 2017-2022. La ricorrente contesta che il piano non abbia riconosciuto i diritti edificatori compensativi derivanti da un accordo urbanistico relativo a un’area interessata dalla fascia di compensazione H11.

Origine dell’accordo urbanistico

Gli strumenti urbanistici comunali prevedevano la possibilità di acquisire aree destinate alla realizzazione o alla variante di arterie stradali, riconoscendo ai proprietari diritti edificatori compensativi. Nel 2008 la Cooperativa Habitat aveva ottenuto un permesso di costruire per il recupero della Corte San Donato e aveva assunto, con atto unilaterale d’obbligo del 23 ottobre 2008, l’impegno a cedere al Comune i terreni necessari alla realizzazione della viabilità denominata Via Passerotta, ricevendo in contropartita il riconoscimento di diritti edificatori compensativi.

Nel 2010 la società ricorrente era subentrata nel ramo d’azienda relativo al programma di risanamento e ristrutturazione del compendio immobiliare, acquisendo anche i beni, i diritti e i contratti connessi, compresi i diritti edificatori riconosciuti alla società cedente. La ricorrente aveva inoltre confermato gli impegni precedentemente assunti e aveva realizzato a proprie spese la rotatoria prevista dall’accordo, trasferendone la proprietà al Comune.

Atto urbanistico impugnato e censure

La delibera comunale n. 87 del 2021, di approvazione del POC 2017-2022, non ha previsto il riconoscimento dei diritti edificatori compensativi relativi all’area della società.

La ricorrente ha dedotto:

• violazione dell’art. 18 della legge regionale n. 20/2000 e dell’art. 4 della legge regionale n. 24/2017;
• eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, falso presupposto, arbitrarietà, illogicità e disparità di trattamento;
• violazione dei principi di affidamento, proporzionalità, correttezza e buona fede;
• violazione degli artt. 1 e 2 della legge n. 241/1990 e dell’art. 97 Cost.;
• violazione dei principi di buon andamento e ragionevolezza.

La società ha sostenuto che l’accordo del 2008, stipulato a tempo indeterminato, avesse generato un affidamento qualificato e che i diritti edificatori compensativi costituissero una remunerazione alternativa alla corresponsione di un’indennità pecuniaria per la cessione dei suoli.

Difese del Comune

Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per violazione del principio di alternatività, richiamando un giudizio già proposto dalla stessa società davanti al TAR Emilia-Romagna. Tale giudizio riguardava l’inadempimento degli obblighi convenzionali e, in via subordinata, l’illegittimità della delibera consiliare n. 59 del 2017, con cui era stata adottata la variante al RUE che aveva abrogato l’art. 32.2, relativo alla fascia di compensazione H11.

Il Comune ha inoltre contestato la carenza di interesse attuale, sostenendo che i termini previsti dalla legge regionale n. 24/2017 per l’attuazione degli accordi urbanistici erano ormai decorsi. Nel merito, ha affermato che gli accordi non vincolassero necessariamente l’amministrazione nell’esercizio della discrezionalità urbanistica e che le successive scelte pianificatorie fossero giustificate dagli obiettivi di contenimento del consumo di suolo, rigenerazione urbana e riuso del territorio.

Secondo il Comune, la disciplina relativa alla fascia H11 era stata abrogata e il progetto della società sarebbe comunque decaduto per decorso dei termini del permesso di costruire.

Giudizio parallelo davanti al TAR

La Sezione ha rilevato che il giudizio davanti al TAR Emilia-Romagna è stato definito con sentenza n. 360 del 14 aprile 2025. Secondo quanto riportato nel parere, il TAR ha riconosciuto la perdurante efficacia della convenzione del 23 ottobre 2008 al momento dell’adozione della variante al RUE n. 59 del 2017, che aveva abrogato l’art. 32.2 del RUE.

La sentenza risulta appellata. La ricorrente ha sostenuto che il giudizio davanti al TAR riguardasse questioni diverse, cioè l’accertamento della responsabilità risarcitoria del Comune per inadempimento dell’accordo e l’illegittimità della variante al RUE, mentre il ricorso straordinario riguarda direttamente la successiva delibera di approvazione del POC n. 87 del 2021.

Valutazioni della Sezione

La Sezione non ha ritenuto possibile decidere allo stato degli atti l’eccezione relativa al principio di alternatività. La verifica richiede l’esame diretto del ricorso introduttivo del giudizio davanti al TAR, degli eventuali motivi aggiunti, dell’atto di appello e di ogni altra informazione utile sul rapporto tra le due controversie.

La Sezione ha quindi disposto i seguenti incombenti istruttori:

• trasmissione del ricorso introduttivo del giudizio davanti al TAR Emilia-Romagna;
• trasmissione degli eventuali motivi aggiunti;
• trasmissione dell’atto di appello contro la sentenza n. 360 del 2025;
• trasmissione di ogni ulteriore informazione utile ai fini della verifica dell’alternatività.

Gli adempimenti devono essere eseguiti dal Ministero, dal Comune e dalla ricorrente, ciascuno per quanto di competenza, entro trenta giorni dalla comunicazione del parere.

Conclusioni

Il parere ha natura interlocutoria. La Sezione ha lasciato impregiudicate tutte le questioni di rito e di merito, compresa l’eventuale inammissibilità per violazione del principio di alternatività, la sussistenza dell’interesse attuale, l’efficacia dell’accordo urbanistico, la portata della discrezionalità pianificatoria comunale e la fondatezza delle censure dedotte. L’esame del ricorso è stato rinviato al secondo trimestre del 2026.