Sentenza n. 2862/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva impugnato il provvedimento di ammonimento adottato dal Questore in relazione a comportamenti ritenuti assillanti e prodromici ad atti persecutori, consistiti, tra l’altro, in pedinamenti, plurimi contatti, messaggi offensivi e nell’invio a terzi di fotografie della persona offesa scattate a sua insaputa. Deduceva l’insussistenza dei presupposti dell’ammonimento, poiché dagli atti non sarebbero emersi un grave e perdurante stato di ansia, un mutamento delle abitudini di vita o la fragilità della persona offesa; contestava inoltre l’attendibilità e la coerenza delle dichiarazioni di quest’ultima, la rilevanza persecutoria dei messaggi, il carattere episodico delle condotte, la negazione dei pedinamenti, l’inadeguatezza dell’istruttoria e la violazione delle garanzie partecipative, anche per la mancata ostensione dei verbali di sommarie informazioni richiamati nel provvedimento. Riproponeva altresì la domanda risarcitoria per il danno all’onore e all’immagine. In appello censurava la sentenza del TAR per omessa pronuncia o omessa considerazione di tali doglianze.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha chiarito che il grado di approfondimento istruttorio e motivazionale deve essere commisurato alla natura e alla finalità del potere esercitato, bilanciando le garanzie del destinatario con l’esigenza di celerità dell’azione amministrativa. L’ammonimento ha natura preventiva e dissuasiva e non presuppone la prova piena della fattispecie penale, essendo sufficiente una ragionevole verosimiglianza della segnalazione e la presenza di elementi indiziari idonei a evidenziare condotte potenzialmente persecutorie o propedeutiche ad atti persecutori. Il diverso standard rispetto al processo penale consente di considerare anche comportamenti non integralmente riconducibili alla fattispecie criminosa, ma sintomatici di una possibile evoluzione illecita. La dedotta assenza di specifici riscontri sullo stato di ansia o sul mutamento delle abitudini di vita non è stata ritenuta decisiva: tali elementi possono risultare implicitamente dalla natura intrusiva delle condotte e, comunque, lo stato di ansia costituisce un evento alternativo della fattispecie penale, non necessariamente un presupposto autonomo dell’ammonimento preventivo. Anche il riferimento alla fragilità della persona offesa è stato considerato non decisivo. Le contestazioni sulla data di cessazione della relazione e sull’impossibilità dei pedinamenti non hanno dimostrato una ricostruzione fattuale alternativa; i cedolini stipendiali prodotti non provavano gli orari di lavoro. Le fotografie inviate a terzi e i messaggi offensivi costituivano riscontri positivi sufficienti a corroborare complessivamente la richiesta, senza necessità di accertare separatamente ogni segmento della condotta, poiché il potere di ammonimento non ha funzione punitiva ma preventiva. La mancata ostensione dei verbali di sommarie informazioni non ha determinato l’illegittimità dell’atto, poiché il ricorrente non aveva richiesto l’accesso né ne aveva sollecitato l’acquisizione giudiziale, mostrando di non ritenerli necessari per la difesa. Le spese del grado sono state compensate nei confronti delle amministrazioni; nulla è stato disposto quanto alla controinteressata non costituita.

Norme richiamate

• art. 8 d.l. 23 febbraio 2009, n. 11, convertito dalla l. 23 aprile 2009, n. 38

  Il provvedimento di ammonimento è adottato ai sensi dell’art. 8 d.l. n. 11/2009.

  La norma fonda il potere preventivo e dissuasivo del Questore in presenza di condotte riconducibili o prodromiche agli atti persecutori; il relativo esercizio non richiede la prova penale piena, ma una ragionevole verosimiglianza della segnalazione e un quadro indiziario adeguato.

• art. 612-bis c.p.

  “perdurante e grave stato di ansia o di paura” e “alterare le proprie abitudini di vita”

  La disposizione individua gli eventi alternativi della fattispecie persecutoria. Nel procedimento amministrativo di ammonimento tali eventi non devono necessariamente essere già pienamente verificati, poiché l’ammonimento mira a prevenire la consumazione o l’aggravamento del reato.

• art. 612-ter c.p.

  È richiamato per evidenziare che l’ammonimento comporta l’aggravamento del trattamento sanzionatorio e la procedibilità d’ufficio per i reati successivamente commessi o reiterati.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196

  Richiamato quale base per l’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi delle parti.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, unitamente alla disciplina nazionale sulla protezione dei dati, per disporre l’oscuramento dei dati identificativi.

Massime di principio

• Il potere di ammonimento del Questore ha natura preventiva e dissuasiva e può essere esercitato sulla base di un quadro indiziario fondato su una ragionevole verosimiglianza della segnalazione della persona offesa, senza che sia necessaria la prova piena della fattispecie penale di atti persecutori.
• Nel procedimento di ammonimento il diverso standard probatorio rispetto al processo penale consente di valutare anche condotte che non presentino tutti gli elementi costitutivi del reato, ma risultino concretamente propedeutiche o sintomatiche di una possibile evoluzione persecutoria.
• Il grado di istruttoria e motivazione richiesto per un provvedimento amministrativo deve essere commisurato alla natura e alla finalità del potere esercitato: per un potere preventivo caratterizzato da esigenze di celerità è sufficiente un’attività istruttoria semplificata e flessibile, purché idonea a raggiungere una ragionevole soglia dimostrativa.
• Ai fini dell’ammonimento, la valutazione degli elementi indiziari può essere complessiva e non richiede l’accertamento autonomo di ogni singolo comportamento, essendo sufficiente che almeno alcune condotte dotate di significativa attitudine allarmante siano adeguatamente corroborate.
• La mancata prova specifica dello stato di ansia o del mutamento delle abitudini di vita non determina necessariamente l’illegittimità dell’ammonimento, quando la natura intrusiva e allarmante delle condotte consenta di desumere una situazione di pericolo e tali eventi costituiscano elementi propri della fattispecie penale che l’ammonimento mira a prevenire.
• La mancata ostensione di atti istruttori richiamati nel provvedimento non comporta di per sé la violazione del diritto di difesa quando il destinatario non abbia attivato gli strumenti di accesso o non ne abbia chiesto l’acquisizione nel giudizio, senza dimostrarne la concreta rilevanza difensiva.

Come è indicizzato