Sentenza n. 5109/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato la nota con cui l'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in attuazione dell'art. 1, commi 1130-1133, l. n. 178/2020, aveva comunicato la proroga delle concessioni bingo fino al 31 marzo 2023 e imposto il versamento del canone, inclusi gli importi relativi ai mesi da gennaio a giugno 2021, durante i quali le sale erano state chiuse per effetto dei provvedimenti adottati per fronteggiare la pandemia da Covid-19. Con il primo motivo sono state dedotte la violazione e falsa applicazione dell'art. 1, comma 1131, l. n. 178/2020 e dell'art. 69, comma 2, d.l. n. 18/2020, convertito dalla l. n. 27/2020, nonché l'eccesso di potere per travisamento dei fatti, falsità dei presupposti, difetto di istruttoria, contraddittorietà e sviamento. Le ricorrenti hanno sostenuto che il canone non fosse dovuto durante la chiusura forzata delle sale, poiché l'art. 69, comma 2, esonera dal pagamento per tutto il periodo di sospensione dell'attività. Con il secondo motivo è stata dedotta, in via derivata, l'illegittimità dell'atto per contrasto della disciplina legislativa della proroga e del canone con gli artt. 2, 3, 24, 41, 97, 103, 113 e 117, comma 1, Cost., anche in relazione agli artt. 6 e 13 CEDU e agli artt. 16, 20 e 21 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, oltre che per irragionevolezza, arbitrarietà e lesione del legittimo affidamento. Le amministrazioni avevano eccepito la carenza di interesse, sostenendo la natura non provvedimentale della nota.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l'eccezione di inammissibilità, ritenendo la nota un atto amministrativo generale, poiché incideva unilateralmente e in modo generalizzato sulla sfera giuridica dei concessionari, imponendo il pagamento del canone e disciplinandone le modalità. Ha inoltre riconosciuto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., trattandosi di controversia relativa all'esercizio della potestà amministrativa nell'ambito del rapporto concessorio e non di una questione meramente patrimoniale. Il primo motivo è stato accolto: l'art. 69, comma 2, d.l. n. 18/2020 deve essere interpretato nel senso che l'esonero dal canone opera per tutto il periodo in cui l'attività delle sale bingo è stata sospesa per provvedimenti dell'autorità pubblica, non soltanto nel periodo originariamente indicato dal d.P.C.M. dell'8 marzo 2020. La sospensione del canone è collegata dinamicamente alla sospensione effettiva dell'attività per factum principis e trova fondamento anche nella sinallagmaticità del rapporto concessorio, che esclude la debenza del canone quando l'attività non possa essere esercitata per causa non imputabile al concessionario. Il secondo motivo è stato ritenuto fondato, con disapplicazione della disciplina nazionale incompatibile con il diritto dell'Unione europea, alla luce della sentenza della Corte di giustizia del 20 marzo 2025 e dei successivi arresti del Consiglio di Stato e della Sezione. Il sistema della proroga tecnica onerosa e la fissazione legislativa di un canone rigido e non parametrato ai ricavi dei singoli concessionari non sono compatibili con il diritto eurounitario, in quanto la modifica postuma della concessione avrebbe richiesto un nuovo procedimento selettivo e il canone non può essere determinato forfetariamente senza considerare l'utilità effettivamente conseguita e gli oneri sostenuti. La nota è stata pertanto annullata. È stato precisato che, per il periodo di riapertura delle sale nel biennio 2021-2022, l'Amministrazione potrà rideterminare l'indennità dovuta mediante provvedimenti discrezionali, anche provvisori, sulla base dei fatturati, dei vantaggi e dei sacrifici connessi alla proroga; nulla è invece dovuto per i periodi di chiusura forzata. Le amministrazioni sono state condannate in solido al pagamento di euro 2.000,00 per spese di giudizio, oltre accessori e rimborso del contributo unificato se versato.

Norme richiamate

• art. 1, commi 1130-1133, l. n. 178/2020

  La disciplina della proroga tecnica onerosa e del canone fisso applicata dall'Amministrazione è stata ritenuta incompatibile con il diritto eurounitario e, per tale ragione, disapplicata.

• art. 1, comma 636, l. n. 147/2013

  Costituisce la base normativa del canone concessorio bingo, la cui debenza è esclusa durante i periodi di sospensione forzata dell'attività e il cui importo, per i periodi di riapertura, non può essere determinato rigidamente e senza parametrarlo all'utilità effettiva.

• art. 69, comma 2, d.l. n. 18/2020, convertito dalla l. n. 27/2020

  a seguito della sospensione delle attività delle sale bingo prevista dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’8 marzo 2020 e successive modificazioni e integrazioni, non è dovuto il canone di cui all’articolo 1, comma 636, della legge 27 dicembre 2013 e ss.mm. e ii. a decorrere dal mese di marzo e per tutto il periodo di sospensione dell’attività

  L'esonero dal canone opera per tutto il periodo in cui l'attività è effettivamente sospesa per provvedimenti dell'autorità, secondo un criterio dinamico e non limitato al periodo originariamente previsto dal d.P.C.M. dell'8 marzo 2020.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie relative ai rapporti di concessione di beni e servizi pubblici quando vengono in rilievo poteri amministrativi e non soltanto pretese patrimoniali.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata quando la controversia può essere decisa sulla base di precedenti e di una motivazione sintetica.

• art. 43 della direttiva 2014/23/UE

  La modifica postuma della concessione è ammessa soltanto nelle ipotesi previste dalla direttiva; una proroga tecnica non riconducibile a tali ipotesi richiede un nuovo procedimento selettivo.

• art. 4, n. 3, TUE

  È richiamato quale fondamento del primato e dell'effettività del diritto dell'Unione, che impongono al giudice nazionale di disapplicare la disciplina interna incompatibile.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  È stato utilizzato per la prosecuzione del giudizio dopo la pubblicazione della sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea.

Massime di principio

• L'esonero dal canone concessorio previsto per le sale bingo durante la sospensione dell'attività opera per tutto il periodo in cui la chiusura sia imposta da provvedimenti dell'autorità pubblica, anche quando la sospensione si protragga oltre il periodo temporale originariamente individuato dalla norma o dal primo provvedimento emergenziale.
• Nel rapporto concessorio, il canone non è dovuto per il periodo in cui l'attività non può essere esercitata per un factum principis imprevedibile e non imputabile al concessionario, in applicazione del principio di sinallagmaticità del rapporto e per evitare un'indebita locupletazione dell'amministrazione.
• Una proroga legislativa della concessione non conforme alle ipotesi ammesse dal diritto dell'Unione europea deve essere disapplicata dal giudice nazionale; l'atto amministrativo che ne costituisce applicazione è illegittimo per illegittimità derivata.
• Quando la concessione sia stata di fatto esercitata durante una proroga incompatibile con il diritto dell'Unione, l'illegittimità della proroga non esclude automaticamente ogni obbligo economico del concessionario: l'amministrazione può determinare un'indennità, ma essa deve essere parametrata all'utilità effettivamente conseguita, ai ricavi, ai vantaggi della proroga e ai sacrifici imposti, senza ricorrere a un importo rigido e forfetario.
• La controversia relativa a un atto amministrativo generale adottato nell'ambito di un rapporto concessorio rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa quando investe l'esercizio di potestà amministrative e non una mera questione patrimoniale.

Come è indicizzato