Cassazione Civile, Ordinanza n. 27661/2022 del 21/09/2022

Esito

La controversia

La controversia riguarda la riduzione unilaterale, disposta da una azienda sanitaria locale, dei compensi previsti dalla contrattazione collettiva nazionale e dall'accordo integrativo regionale per alcune prestazioni rese da un medico convenzionato, in particolare per nuclei di cure primarie h. 24 in gruppo e assistenza domiciliare integrata. La ASL, a fronte dei tetti di spesa imposti nell'ambito del piano di rientro sanitario regionale, aveva rideterminato in diminuzione l'importo mensile unitario per assistito, pur a fronte di prestazioni rimaste immutate. Il medico aveva ottenuto decreto ingiuntivo per il pagamento dell'intero corrispettivo, e i giudici di merito avevano respinto l'opposizione della ASL. Nel ricorso per cassazione la ASL ha dedotto: violazione della normativa sul contenimento della spesa sanitaria e degli atti regionali e commissariali; erronea lettura delle delibere regionali e commissariali, che avrebbero imposto solo la riapertura dei tavoli di concertazione e non la modifica dell'accordo; possibilità di rimodulare unilateralmente i compensi perché relativi a prestazioni facoltative fuori dai LEA; configurabilità di un nuovo accordo per facta concludentia; nullità delle clausole economiche incompatibili con la programmazione finanziaria; legittimità della disapplicazione degli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte ha ritenuto infondata l'eccezione di inammissibilità del ricorso, ma ha rigettato tutti i motivi. Ha confermato che, nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, gli aspetti economici sono disciplinati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i contratti individuali devono conformarsi; le esigenze di contenimento della spesa e gli atti del piano di rientro non attribuiscono alla singola ASL il potere di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti; eventuali interventi devono avvenire nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e dei livelli di contrattazione competenti. Ha inoltre escluso che l'atto unilaterale della ASL abbia natura autoritativa e quindi sia suscettibile di essere ricondotto ai poteri di disapplicazione degli atti amministrativi. La ricorrente è stata condannata alle spese di legittimità ed è stato dato atto dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 366 c.p.c.

  Il ricorso è ammissibile quando contiene gli elementi indispensabili per consentire alla Corte di comprendere e valutare la censura, senza che sia imposta una struttura formale rigida.

• art. 360 n. 3 c.p.c.

  Viene richiamato quale parametro di deduzione delle censure per violazione di legge.

• art. 380-bis c.p.c.

  La causa è stata trattata con proposta del relatore e adunanza camerale non partecipata.

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  La Corte rinvia alla motivazione di precedenti conformi già resi in materia.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002

  La Corte dà atto della ricorrenza dei presupposti processuali per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto.

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Le disposizioni sul contenimento della spesa sanitaria non consentono di derogare alla disciplina collettiva del rapporto convenzionale mediante riduzione unilaterale dei compensi.

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 6

  Richiamata nel quadro normativo sul rientro dal disavanzo sanitario e sui vincoli per le Regioni.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Richiamata dalla ricorrente a sostegno dei vincoli di spesa, ma ritenuta non idonea a fondare il potere di modifica unilaterale del compenso.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Richiamata nel quadro delle misure di rientro e contenimento della spesa sanitaria.

• art. 12 preleggi

  Richiamato dalla ricorrente nel tentativo di fondare la lettura degli atti e delle norme sul contenimento della spesa.

• artt. 1339, 1418, 1419, 1374 c.c.

  Evocati per sostenere la nullità o l'integrazione automatica delle clausole, ma la Corte esclude che il potere unilaterale della ASL trovi qui fondamento.

• art. 1326 c.c.

  La Corte esclude che la riduzione unilaterale dei compensi e la condotta del medico integrino la conclusione di un nuovo accordo per facta concludentia.

• art. 40 d.lgs. n. 165/2001

  La Corte afferma che le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi; la nullità riguarda solo le clausole geneticamente invalide nei casi previsti dalla norma.

• art. 40 bis d.lgs. n. 165/2001

  Richiamato insieme all'art. 40 nel motivo sulla compatibilità della contrattazione integrativa con gli strumenti di programmazione economica.

• art. 52 L. n. 289/2002

  Richiamato come norma di rinvio all'art. 40 del d.lgs. n. 165/2001.

• art. 48 L. n. 833/1978

  È richiamato come base del principio di uniformità del rapporto convenzionale sul territorio nazionale.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  La disciplina del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale resta regolata dalla contrattazione collettiva nei limiti di tale norma.

• artt. 4 e 5 L. n. 2248 del 1865, all. E

  La Corte esclude che l'atto della ASL di riduzione del compenso sia espressione di potestà autoritativa disapplicabile solo nei giudizi tra privati.

• art. 54 A.C.N. 23 marzo 2005

  Richiamato per la disciplina economica dei nuclei di cure primarie e per il carattere contrattuale dei compensi previsti.

• art. 5 A.I.R. Abruzzo

  Richiamato come base del compenso per i nuclei di cure primarie, non riducibile unilateralmente dalla ASL.

• D.G.R. Abruzzo n. 592 del 2008

  È considerata atto di programmazione e fissazione dei tetti di spesa, non fonte di un potere di modifica unilaterale degli accordi collettivi.

• decreto del Commissario ad acta n. 27 del 2011

  È letto come atto che non legittima la modifica unilaterale dei contenuti normativi ed economici degli accordi integrativi regionali.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il Servizio sanitario nazionale, la disciplina economica è rimessa agli accordi collettivi nazionali e integrativi; gli atti individuali o aziendali devono conformarvisi e non possono alterarne unilateralmente il contenuto economico.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i vincoli del piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere autoritativo di riduzione unilaterale dei compensi previsti dalla contrattazione collettiva.
• Gli interventi di contenimento della spesa devono essere perseguiti attraverso gli strumenti e le procedure della contrattazione collettiva e nei limiti della competenza del relativo livello negoziale, non mediante modifica unilaterale dell'assetto economico del rapporto.
• Nel rapporto convenzionale con il professionista sanitario, l'atto con cui l'azienda riduce in peius il corrispettivo non è espressione di potestà pubblica, ma si colloca su un piano privatistico di parità contrattuale; pertanto non si applica il meccanismo di disapplicazione degli atti amministrativi tipico dei rapporti tra privati e pubblica amministrazione.
• La volontarietà dell'adesione a forme organizzative ulteriori o accessorie non esclude il diritto al compenso previsto dalla contrattazione, quando le prestazioni siano rese secondo le condizioni contrattualmente stabilite e la controparte pubblica non abbia validamente modificato l'accordo.
• La nullità rilevante nella contrattazione integrativa pubblica è quella genetica delle clausole in contrasto con i vincoli di rango superiore al momento della stipulazione; non equivale a un potere generale e successivo di disapplicazione unilaterale da parte dell'amministrazione.

Come è indicizzato