Sentenza n. 2676/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente aveva conseguito in Romania percorsi post-universitari di formazione psicopedagogica di Nivel I e Nivel II, oltre a un tirocinio formativo specialistico, e aveva chiesto il riconoscimento del titolo ai fini dell'insegnamento in Italia, con riferimento alle classi di concorso AB24 e AB25. Dopo un'iniziale inerzia dell'Amministrazione, accertata in un precedente giudizio sul silenzio, il Ministero aveva formulato un preavviso di rigetto e poi respinto l'istanza, rilevando la mancata produzione dell'Adeverinta rilasciata dal Ministero romeno, recante l'indicazione della disciplina insegnabile e della fascia di età degli alunni, nonché della documentazione attestante la durata legale dei percorsi Nivel I e Nivel II. La ricorrente ha dedotto difetto di istruttoria, omessa e insufficiente motivazione, mancata valutazione comparativa dell'intero percorso formativo e violazione dei principi enunciati dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato in materia di riconoscimento delle qualifiche professionali conseguite in Romania. Ha inoltre contestato la gestione dei termini e delle integrazioni documentali, evidenziando di aver richiesto all'autorità romena l'Adeverinta e di aver prodotto certificazioni universitarie, programmi formativi, crediti conseguiti e documentazione relativa alla durata degli studi.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego. Ha ritenuto illegittimo che il Ministero avesse considerato l'Adeverinta ministeriale requisito astrattamente indispensabile per procedere all'esame dell'istanza, senza valutare le certificazioni universitarie relative ai percorsi Nivel I e Nivel II, il tirocinio, i programmi formativi, i crediti conseguiti e l'eventuale esperienza professionale. In applicazione dei principi della direttiva 2005/36/CE, del d.lgs. 206/2007 e dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, l'Amministrazione deve esaminare complessivamente e comparativamente titoli, conoscenze, competenze ed esperienze dell'interessata, verificando se essi soddisfino, anche parzialmente, le condizioni italiane per l'accesso all'insegnamento e, se necessario, prescrivendo misure compensative proporzionate. L'assenza dell'Adeverinta può giustificare una richiesta di integrazione, ma non può determinare automaticamente il rigetto senza una valutazione individuale del percorso formativo. Il Collegio ha inoltre ritenuto illegittimo il mancato esame delle integrazioni prodotte e della richiesta di proroga, poiché i termini previsti dalla direttiva e dal d.lgs. 206/2007 sono ordinatori e l'Amministrazione deve agire secondo collaborazione, correttezza e buona fede. Il Ministero avrebbe dovuto informare tempestivamente l'interessata delle carenze documentali e considerare la documentazione già prodotta, anche eventualmente acquisendo conferma dell'autenticità o delle caratteristiche dei titoli dalle autorità romene. Quanto alla durata legale dei corsi, la richiesta è stata ritenuta astrattamente ammissibile, ma nel caso concreto non adeguatamente valutata, anche perché poteva duplicare dichiarazioni già rese e informazioni desumibili dai certificati e dai crediti formativi; eventuali carenze sostanziali avrebbero comunque potuto essere colmate mediante misure compensative. L'Amministrazione dovrà riesaminare l'istanza conformandosi ai principi enunciati e valutando nuovamente tutta la documentazione, compresa quella depositata in giudizio. Spese compensate per la peculiarità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• d.lgs. 206/2007

  Disciplina il riconoscimento delle qualifiche professionali conseguite in altri Stati membri; impone la valutazione della domanda secondo i principi della direttiva 2005/36/CE e prevede termini procedimentali e possibilità di integrazione documentale.

• art. 22 d.lgs. 206/2007

  Richiamato quale fondamento dell'obbligo di valutare il percorso formativo e di adottare, ove necessarie, misure compensative.

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  Prevede la disciplina procedurale del riconoscimento, inclusi i termini per la conclusione del procedimento, ritenuti ordinatori.

• direttiva 2005/36/CE

  Costituisce il quadro europeo per il riconoscimento delle qualifiche professionali e impone una valutazione complessiva e comparativa di diplomi, qualifiche ed esperienza, nel rispetto della libera circolazione e della proporzionalità.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  Rileva per l'individuazione delle attestazioni di qualifica e dei titoli di formazione valutabili nel procedimento di riconoscimento.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Consente l'imposizione di misure compensative proporzionate, anche in presenza di differenze tra la formazione estera e quella richiesta nello Stato ospitante.

• art. 50 direttiva 2005/36/CE

  Consente allo Stato membro ospitante, in caso di dubbi, di chiedere alle autorità dello Stato d'origine conferma dell'autenticità degli attestati e dei titoli di formazione.

• art. 51 direttiva 2005/36/CE

  L'autorità competente dello Stato membro ospitante accusa ricevuta della documentazione del richiedente entro un mese a partire dal suo ricevimento e lo informa eventualmente dei documenti mancanti. La procedura d'esame ... va completata ... entro tre mesi a partire dalla presentazione della documentazione completa.

  Impone all'Amministrazione di segnalare tempestivamente le carenze documentali e di concludere il procedimento entro i termini previsti dal ricevimento della documentazione completa; i termini sono ordinatori, ma incidono sui doveri di collaborazione e sulla modulazione degli oneri documentali.

• art. 45 TFUE

  Fondamento della libera circolazione dei lavoratori e dell'obbligo di valutare titoli, certificati ed esperienza professionale anche nelle situazioni non direttamente rientranti nella direttiva 2005/36/CE.

• art. 49 TFUE

  Richiamato quale fondamento della libertà di stabilimento e della valutazione delle qualifiche professionali conseguite in altro Stato membro.

• art. 2, comma 7, l. 241/1990

  Richiamato per la possibilità di sospendere i termini del procedimento in presenza di esigenze istruttorie.

• art. 6, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  Richiamato in relazione ai poteri del responsabile del procedimento di accertare d'ufficio i fatti e adottare gli atti necessari all'istruttoria.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Richiamato in tema di preavviso di rigetto e di possibilità per l'interessata di presentare osservazioni e documenti.

• art. 117 c.p.a.

  Richiamato per il precedente ricorso contro il silenzio dell'Amministrazione, che aveva imposto la conclusione del procedimento con un provvedimento espresso.

• D.P.R. 445/2000

  Richiamato con riferimento alla dichiarazione di responsabilità resa nel modulo amministrativo circa la veridicità della documentazione e delle dichiarazioni.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di qualifiche professionali conseguite in altro Stato membro, l'autorità competente deve valutare complessivamente e comparativamente diplomi, certificati, titoli formativi ed esperienza professionale dell'interessato, verificando se essi soddisfino, anche solo parzialmente, i requisiti previsti per l'accesso alla professione nello Stato ospitante.
• La mancanza di una specifica attestazione ministeriale straniera relativa all'abilitazione all'insegnamento può giustificare una richiesta di integrazione documentale, ma non consente di rigettare automaticamente l'istanza senza esaminare gli altri titoli formativi prodotti e senza valutare l'eventuale equivalenza sostanziale del percorso seguito.
• Quando permangano differenze tra la formazione estera e quella richiesta nello Stato ospitante, l'Amministrazione deve considerare, prima del rigetto, l'adozione di misure compensative proporzionate, anche quando il richiedente abbia prodotto soltanto titoli formativi e non un titolo estero pienamente abilitante.
• I termini previsti dalla direttiva 2005/36/CE e dalla normativa nazionale di attuazione per la gestione e la conclusione del procedimento di riconoscimento sono ordinatori, ma il loro mancato rispetto da parte dell'Amministrazione impone di modulare secondo correttezza, buona fede e proporzionalità gli oneri documentali posti a carico del richiedente.
• L'Amministrazione deve informare tempestivamente il richiedente delle carenze documentali, valutare le integrazioni prodotte e prendere in esame le richieste di proroga o sospensione quando siano funzionali all'acquisizione di documenti richiesti dalla stessa Amministrazione; il mancato esame di tali elementi vizia il diniego.
• In caso di dubbi sull'autenticità o sulle caratteristiche dei titoli stranieri, l'autorità dello Stato ospitante può acquisire conferma direttamente dalle autorità competenti dello Stato d'origine, anziché fondare il rigetto esclusivamente sull'assenza della documentazione richiesta al privato.

Come è indicizzato