Sentenza n. 80/2026 - Pescara, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento comunale adottato ai sensi dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, con il quale, accertata l'inottemperanza a un precedente ordine di demolizione non impugnato, il Comune ha disposto l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dell'area di sedime e della struttura e ha irrogato la sanzione pecuniaria massima di 20.000 euro. Il TAR ha ritenuto ammissibili le contestazioni relative alla posizione giuridica del ricorrente, poiché egli non era proprietario dell'area e non aveva interesse a contestare il ripristino. Il ricorrente ha sostenuto di non essere proprietario dell'immobile né titolare del potere di demolirlo: aveva acquistato soltanto un kit prefabbricato, mentre la struttura era stata realizzata stabilmente sul terreno altrui, con collegamenti alle reti e senza sistemi di movimentazione, a sua insaputa. Il Comune lo aveva invece considerato responsabile dell'inottemperanza in quanto avente la disponibilità del bungalow e lo aveva sanzionato senza approfondire la titolarità del bene, l'eventuale operatività dell'accessione, l'esistenza di un diritto reale di superficie e la concreta possibilità giuridica di procedere alla demolizione. Il TAR ha accertato incidentalmente che la struttura, stabilmente incorporata al suolo, era un bene immobile e che, in assenza di prova di un valido diritto di superficie, apparteneva per accessione al proprietario della piazzola. Ha inoltre rilevato che il contratto di locazione stagionale della piazzola, presupponendo la mobilità del bungalow, non poteva derogare all'accessione e risultava comunque nullo o inattuabile rispetto alla struttura effettivamente realizzata. Il consenso del proprietario dell'area alla costruzione non valeva, di per sé, a costituire un diritto di superficie. Il Comune avrebbe dovuto esaminare le diverse posizioni soggettive e le ipotesi civilistiche rilevanti, anche ai fini dell'individuazione del soggetto dotato del potere di demolire.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso nella parte relativa all'acquisizione dell'area di sedime, poiché il ricorrente, non proprietario dell'area, ha rinunciato all'impugnazione per carenza di interesse. Ha accolto il ricorso nella parte concernente la sanzione pecuniaria e la posizione del ricorrente quale destinatario dell'ordine ripristinatorio. Secondo il Collegio, la struttura era un bene immobile incorporato al suolo e, in assenza di un valido diritto reale di superficie, apparteneva per accessione al proprietario della piazzola. Il ricorrente aveva al più un rapporto personale di godimento e non disponeva del potere giuridico di demolire il bene; non era quindi legittimamente sanzionabile per l'inottemperanza. Il Comune aveva omesso una specifica istruttoria sulla titolarità del bungalow, sui poteri di intervento dei diversi soggetti coinvolti e sulla concreta possibilità del ricorrente di adempiere. Il TAR si è discostato dall'orientamento espresso dal Consiglio di Stato in un caso analogo, ritenendo non decisivi il contratto di acquisto del kit e la locazione della piazzola. Il Comune è stato condannato al pagamento di 1.000 euro di spese di giudizio, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l'ordine di demolizione, l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale in caso di inottemperanza e le conseguenze sanzionatorie.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Consente l'irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione; la sanzione presuppone che il destinatario disponga del potere giuridico di eseguire il ripristino.

• art. 812 c.c.

  Sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d'acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo.

  Il collegamento anche funzionalmente stabile al suolo, accompagnato dall'allacciamento alle reti e dall'assenza di effettiva mobilità, è sufficiente a qualificare il bungalow come bene immobile.

• art. 934 c.c.

  L'accessione comporta l'acquisto della costruzione da parte del proprietario del suolo, salvo la prova di un valido diritto reale di superficie o di altra causa idonea a escluderla.

• artt. 935, 936 e 937 c.c.

  Devono essere valutati per individuare, in relazione alla concreta vicenda, le posizioni e le responsabilità del proprietario del suolo, del proprietario dei materiali e dell'autore della costruzione, anche con riguardo alla possibilità di rimozione.

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente questioni relative a diritti reali quando siano rilevanti per la decisione, senza produrre giudicato sostanziale su tali diritti.

• art. 2, comma 3, d.m. 2 gennaio 1998, n. 28

  Sono da considerare unità immobiliari i manufatti prefabbricati ancorché semplicemente appoggiati al suolo, quando siano stabili nel tempo e presentino autonomia funzionale e reddituale.

  La stabilità nel tempo e l'autonomia funzionale e reddituale concorrono alla qualificazione immobiliare del manufatto prefabbricato.

• art. 4 r.d.l. n. 652/1939

  Sono considerati come costruzioni stabili anche gli edifici sospesi o galleggianti, stabilmente assicurati al suolo.

  La stabilità dell'assicurazione al suolo rileva ai fini della qualificazione del manufatto come costruzione stabile.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista per l'inottemperanza all'ordine di demolizione può essere irrogata soltanto a chi disponga effettivamente del potere giuridico di eseguire la demolizione; il mero titolare di un diritto personale di godimento, privo della proprietà o di un'autonoma disponibilità giuridica del bene, non può essere sanzionato per non averlo demolito.
• Un manufatto prefabbricato stabilmente incorporato al suolo, collegato alle reti e privo di effettiva mobilità costituisce bene immobile, anche se originariamente commercializzato come struttura mobile o kit montabile.
• In assenza di prova di un valido diritto reale di superficie o di altro titolo idoneo a derogare all'accessione, la costruzione stabilmente incorporata al suolo appartiene al proprietario del terreno ai sensi dell'accessione.
• L'amministrazione, prima di irrogare la sanzione per mancata demolizione, deve individuare e motivare la posizione giuridica del destinatario, verificando la titolarità del bene e la sua concreta possibilità di eseguire il comando ripristinatorio; non è sufficiente la mera disponibilità materiale o il godimento personale.
• Il consenso del proprietario del terreno alla realizzazione dell'opera non costituisce, di per sé, un diritto reale di superficie e non esclude automaticamente l'operatività dell'accessione.
• Il giudice amministrativo può accertare incidentalmente la titolarità o il contenuto di diritti reali quando tale accertamento sia necessario per decidere sulla legittimità del provvedimento edilizio, senza attribuire a tale accertamento efficacia di giudicato sostanziale.

Come è indicizzato