Cassazione Civile, Ordinanza n. 03349/2025 del 10/02/2025

Esito

La controversia

La controversia nasce da un appalto per la progettazione esecutiva e l'esecuzione dei lavori di adeguamento di una strada statale. Dopo che un terzo aveva ottenuto dal giudice amministrativo l'annullamento di alcuni atti della procedura amministrativa presupposta (delibere comunali di variante urbanistica, approvazione del progetto definitivo, decreto di occupazione temporanea e atti consequenziali), l'appaltatrice ha agito in sede civile chiedendo dichiararsi la nullità del contratto di appalto per effetto del giudicato amministrativo e la condanna della committente al risarcimento dei danni per ritardata consegna dei lavori. La committente ha resistito e ha anche proposto domanda riconvenzionale di risoluzione per grave inadempimento dell'appaltatrice. In primo grado il tribunale ha respinto entrambe le domande; in appello l'appaltatrice ha insistito soprattutto sul fatto che gli atti amministrativi annullati sarebbero stati atti generali o normativi, con efficacia erga omnes, idonei a travolgere il contratto a valle, e ha contestato la qualificazione delle conseguenze della ritardata consegna dei lavori. La corte d'appello ha rigettato l'appello. In cassazione l'appaltatrice ha denunciato violazione dei principi sul giudicato amministrativo, sostenendo che l'annullamento degli atti presupposti, essendo atti generali e inscindibili, dovesse spiegare effetti nei confronti di tutti e rendere invalido/inefficace il contratto; ha inoltre insistito sulla tesi che la disciplina invocata dal giudice di merito sulla ritardata consegna non fosse pertinente in presenza di un contratto che la ricorrente assumeva già invalidato dal giudicato amministrativo.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto infondato l'unico motivo di ricorso. Ha affermato che il giudicato amministrativo formatosi sulla sentenza del TAR Puglia operava nei soli confronti delle parti del processo amministrativo e non anche nei confronti della società appaltatrice rimasta estranea, perché gli atti annullati erano atti plurimi/scindibili, riferiti alla specifica posizione del ricorrente amministrativo e non atti normativi o generali inscindibili. Ha quindi confermato la decisione della corte territoriale, escludendo che l'annullamento degli atti presupposti potesse travolgere automaticamente il contratto di appalto stipulato successivamente tra ANAS e la ricorrente. Rimane così assorbita ogni ulteriore questione sull'efficacia del contratto a valle e sulle pretese risarcitorie o restitutorie collegate. Il ricorso è stato respinto con condanna alle spese del giudizio di legittimità.

Norme richiamate

• art. 2909 c.c.

  Il giudicato, anche amministrativo, opera di regola solo inter partes; l'estensione erga omnes è eccezionale e richiede la natura inscindibile o normativa dell'atto annullato.

• art. 1, legge n. 1 del 1978

  L'approvazione dei progetti di opere pubbliche equivale a dichiarazione di pubblica utilità, urgenza e indifferibilità; nel caso concreto la disposizione è stata considerata atto plurimo, non atto normativo generale.

• artt. 6 e 7, legge 18 aprile 1962, n. 167

  Richiamati per la procedura di approvazione delle varianti urbanistiche quando l'opera ricade su aree non destinate a servizi pubblici.

• art. 37, L.R. Puglia 31 maggio 1980, n. 56

  Richiamato quale disciplina regionale che rinvia alla procedura di approvazione dei piani ex legge n. 167 del 1962.

• art. 10, d.lgs. 16 luglio 1962, n. 1063

  Richiamato dal giudice di merito per escludere che il ritardo nella consegna dei lavori attribuisca all'appaltatore il diritto alla risoluzione o al risarcimento, prevedendo invece specifici rimedi.

• art. 12, d.lgs. 16 luglio 1962, n. 1063

  Richiamato dalla ricorrente come disciplina contrattualmente applicabile per le conseguenze della ritardata consegna dei lavori.

• art. 1453 c.c.

  Richiamato per negare che, in tema di ritardata consegna dei lavori pubblici, l'appaltatore possa chiedere la risoluzione secondo la disciplina generale del contratto.

• art. 1450 c.c.

  Richiamato incidentalmente nel richiamo alla disciplina generale della risoluzione contrattuale, ritenuta non applicabile nel caso di specie.

• art. 80 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla localizzazione e approvazione di opere di interesse statale.

• art. 83 d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la necessità di una diversa procedura di approvazione in caso di mancato raggiungimento dell'unanimità in conferenza di servizi.

• art. 2, legge 24 dicembre 1993, n. 537

  Richiamato dalla ricorrente nel quadro della disciplina sulla localizzazione delle opere pubbliche.

• art. 3 d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383

  Richiamato dalla ricorrente come base della conferenza di servizi per l'approvazione dei progetti di opere di interesse statale.

• art. 52, comma 1, d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112

  Richiamato dalla ricorrente insieme alle altre norme sulla localizzazione di opere di interesse statale.

Massime di principio

• Il giudicato amministrativo di annullamento produce effetti erga omnes solo in ipotesi eccezionali: quando l'atto abbia natura normativa o contenuto inscindibile, oppure quando vi sia un legame indivisibile tra i destinatari e il vizio dedotto renda logicamente impossibile la sopravvivenza dell'atto per alcuni e non per altri.
• Gli atti urbanistici o espropriativi che incidono su posizioni individuali e sono scindibili conservano, di regola, efficacia limitata ai soggetti che hanno partecipato al giudizio; il terzo estraneo non può invocare automaticamente il relativo annullamento per travolgere un rapporto negoziale a valle.
• L'annullamento degli atti presupposti della procedura amministrativa non travolge automaticamente il contratto stipulato dalla pubblica amministrazione se gli atti annullati non attengono in modo inscindibile alla formazione della volontà contrattuale e se il giudicato non è opponibile al soggetto che pretende di avvalersene.
• La qualificazione di un atto come "normativo" o come atto generale inscindibile richiede generalità e astrattezza dei destinatari; una variante urbanistica o un provvedimento localizzativo riferiti a specifiche aree o posizioni individuali non sono, per ciò solo, atti normativi con efficacia generalizzata.
• In materia di appalti pubblici, la ritardata consegna dei lavori non comporta automaticamente la risoluzione del contratto o il risarcimento secondo le regole generali, quando una disciplina speciale preveda rimedi tipici e alternativi.
• Quando la decisione di merito si fonda sulla non opponibilità del giudicato amministrativo e sulla scindibilità degli atti annullati, ogni ulteriore questione sulla validità del contratto a valle diviene assorbita se il giudicato non può essere fatto valere dal soggetto rimasto estraneo al giudizio amministrativo.

Come è indicizzato