Sentenza n. 9404/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato il bando, gli atti di gara, gli atti regionali presupposti e, con motivi aggiunti, l'aggiudicazione. Hanno dedotto la violazione degli artt. 11 e 41 del d.lgs. 36/2023, l'illogicità, l'erroneità manifesta, l'eccesso di potere, la violazione del CCNL delle cooperative sociali e il difetto di istruttoria, contestando l'incongruità del prezzo fisso di euro 21,14 oltre IVA, corrispondente all'Unità di Costo Standard, e del costo medio della manodopera stimato in euro 20,83. In particolare, hanno sostenuto che la stazione appaltante avrebbe omesso o sottostimato gli scatti di anzianità e altre indennità previste dal CCNL, avrebbe dovuto riferirsi esclusivamente al profilo professionale di livello D anziché utilizzare una media tra profili C e D e avrebbe utilizzato parametri tabellari riferiti al precedente contratto collettivo. È stata inoltre dedotta la violazione dell'art. 108 del d.lgs. 36/2023, assumendo l'illegittimità del criterio di aggiudicazione fondato sulla sola componente qualitativa e su un prezzo fisso incongruo. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l'altro, l'inammissibilità del ricorso collettivo per disomogeneità e conflitto di interessi tra le ricorrenti, nonché la tardività dell'impugnazione degli atti regionali.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti per sopravvenuta carenza di interesse, ai sensi dell'art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a. L'accordo quadro, inizialmente previsto per tre anni, era stato rimodulato a un solo anno scolastico, ormai prossimo alla conclusione; gli affidamenti erano già stati perfezionati e l'eventuale annullamento non avrebbe procurato alle ricorrenti un'utilità pratica ed effettiva, neppure mediante la riedizione della gara. Non è stata proposta una domanda risarcitoria né una domanda di accertamento dell'illegittimità a fini risarcitori ai sensi dell'art. 34, comma 3, c.p.a., nei termini e nelle forme dell'art. 73 c.p.a. Il Collegio ha inoltre ritenuto improcedibile il ricorso, per violazione del principio nemo contra factum proprium venire potest, nei confronti delle società che, dopo aver contestato il costo della manodopera indicato dalla stazione appaltante, avevano partecipato alla gara dichiarando un costo conforme a quello previsto dal disciplinare. Ha altresì ritenuto fondato il rilievo di inammissibilità del ricorso collettivo, poiché mancavano l'omogeneità delle posizioni e l'assenza di conflitto di interessi: alcune ricorrenti non avevano presentato offerta, mentre altre avevano partecipato, talune conseguendo l'aggiudicazione e alcune dichiarando costi coerenti con quelli contestati. Il TAR ha invece escluso la tardività dell'impugnazione degli atti regionali, ritenendo che questi non fossero immediatamente lesivi al momento della loro adozione e che la lesività si fosse concretizzata con la pubblicazione del bando. Pur non essendo necessario ai fini della decisione, il Collegio ha ritenuto infondati anche i motivi nel merito: la stima media tra i profili C1 e C3/D1 era coerente con la struttura dell'accordo quadro e con le mansioni concretamente previste; lo scatto di anzianità maturava dopo un biennio, mentre la gara riguardava un solo anno scolastico; le ulteriori indennità non risultavano oggettivamente dovute o, se necessarie in relazione agli ordinativi, potevano essere poste a carico degli istituti scolastici; i costi annui utilizzati coincidevano con le tabelle ministeriali aggiornate al CCNL del 2024. Le ricorrenti sono state condannate, in solido, al pagamento delle spese in favore della Città Metropolitana e della Regione Lazio, liquidate in euro 3.000 per ciascuna; spese compensate nei confronti del Ministero e dell'istituto scolastico.

Norme richiamate

• art. 59, comma 4, lett. a), d.lgs. 36/2023

  Disciplina l'accordo quadro con più operatori economici utilizzato per la procedura.

• art. 71 d.lgs. 36/2023

  Individua la procedura aperta mediante la quale è stata svolta la gara.

• art. 11 d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione al rispetto del trattamento e del costo del lavoro nella procedura di gara.

• art. 41, commi 13 e 14, d.lgs. 36/2023

  Richiamato per la determinazione e l'indicazione del costo della manodopera negli atti di gara.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Richiamato per la contestazione del criterio di aggiudicazione basato sulla componente qualitativa e sul prezzo fisso.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  L'accertamento dell'illegittimità ai fini risarcitori richiede una specifica domanda, non proposta dalle ricorrenti.

• art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il ricorso è dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  La domanda di accertamento dell'illegittimità ai fini risarcitori deve essere proposta nei termini e nelle forme processuali previste.

Massime di principio

• Il ricorso avverso una procedura di gara diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse quando, esaurita o prossima all'esaurimento la durata della procedura e perfezionati gli affidamenti, l'eventuale annullamento non possa procurare al ricorrente alcuna utilità pratica ed effettiva, neppure attraverso la riedizione della gara.
• L'interesse all'accertamento incidentale dell'illegittimità ai fini risarcitori non può essere rilevato in assenza di una specifica domanda proposta nei termini e nelle forme previste dall'art. 34, comma 3, c.p.a. e dall'art. 73, comma 1, c.p.a.
• Il ricorso collettivo è ammissibile soltanto quando ricorrano contemporaneamente identità delle situazioni sostanziali e processuali e assenza di qualsiasi conflitto, anche potenziale, tra i ricorrenti; il conflitto sussiste quando alcuni partecipano alla gara o risultano aggiudicatari e altri ne chiedono la caducazione senza aver presentato offerta.
• La parte che, dopo aver contestato in giudizio l'incongruità di un parametro economico previsto dalla lex specialis, partecipi alla gara dichiarando un valore conforme a quello contestato può essere dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse in applicazione del principio nemo contra factum proprium venire potest.
• Nella stima del costo della manodopera per un accordo quadro relativo a prestazioni assistenziali, la stazione appaltante può utilizzare una media tra diversi livelli professionali del CCNL quando le mansioni concretamente previste e la struttura dell'accordo quadro non impongano l'utilizzo esclusivo del livello superiore e la stima non risulti irragionevole.
• La congruità del costo della manodopera può essere valutata anche considerando la durata effettiva del servizio e la concreta maturazione degli istituti contrattuali: non è necessario computare uno scatto di anzianità destinato a maturare dopo un periodo superiore alla durata dell'affidamento.

Come è indicizzato