Sentenza n. 1784/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura per l'affidamento congiunto della progettazione esecutiva e dei lavori di realizzazione di un asilo nido finanziato con risorse PNRR. La società appellante, risultata prima classificata, ha impugnato la sentenza del TAR che, accogliendo il ricorso della seconda classificata, aveva annullato l'aggiudicazione e dichiarato la caducazione del contratto stipulato nelle more. L'appellante ha dedotto: 1) la tardività del ricorso di primo grado, sostenendo che la seconda classificata conoscesse già l'aggiudicazione, i verbali e la graduatoria in virtù delle precedenti istanze di accesso; 2) l'illegittimità della mancata esclusione della ricorrente principale, per avere il direttore tecnico reso le dichiarazioni relative alle cause di esclusione su un modello diverso da quello previsto dal disciplinare e per avere cancellato tali dichiarazioni dall'altro modello, con conseguente impossibilità di ricorrere al soccorso istruttorio; 3) l'erronea attribuzione alla ricorrente principale del punteggio relativo alla certificazione ISO 45000, posseduta soltanto da una mandante del raggruppamento di professionisti; 4) l'illegittimo sindacato del TAR sulle valutazioni della commissione, quanto al punteggio per la certificazione ISO 45000 e per l'utilizzo della metodologia BIM; 5) l'erroneità della dichiarazione di caducazione del contratto, in violazione dell'art. 125, comma 3, c.p.a. e dell'art. 12-bis del d.l. n. 68/2022, sostenendo che, alla data della stipula, la misura cautelare aveva perso efficacia per mancata celebrazione dell'udienza di merito nei termini previsti per le controversie PNRR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello limitatamente al quinto motivo e ha confermato la sentenza di primo grado per il resto. Ha ritenuto tempestivo il ricorso principale, poiché il termine per impugnare decorre dalla piena conoscenza degli atti lesivi e non era stato dimostrato che la seconda classificata avesse avuto accesso a tutti gli atti necessari prima della pubblicazione sulla piattaforma il 21 aprile 2025; il ricorso notificato il 23 aprile era quindi tempestivo. Ha confermato il rigetto del motivo relativo alle dichiarazioni del direttore tecnico, rilevando che le dichiarazioni previste dagli artt. 94 e 95 del d.lgs. n. 36/2023 erano state effettivamente rese, sebbene sul modello B anziché sul modello A, senza contestazioni sul loro contenuto né contraddizioni insanabili; si trattava, al più, di un’irregolarità formale superabile mediante soccorso istruttorio. Ha confermato anche il rigetto della censura sulla certificazione ISO 45000, poiché il punto 17.3 del disciplinare prevedeva espressamente che, per i criteri premiali relativi alla certificazione, fosse sufficiente il possesso da parte di uno dei componenti del raggruppamento, anche se si trattava del progettista o del raggruppamento di professionisti e non dell'impresa esecutrice. Ha inoltre escluso che il TAR avesse esercitato un sindacato sostitutivo sulle valutazioni della commissione: i criteri in questione erano oggettivi e vincolati, sicché il giudice si era limitato a rilevare l'assenza della certificazione ISO 45000 in capo all'aggiudicataria e l'ingiustificata differenza nel punteggio BIM attribuito alle due concorrenti. Ha invece accolto il motivo concernente gli effetti dell'annullamento dell'aggiudicazione sul contratto. Poiché la procedura era finanziata dal PNRR, trovavano applicazione l'art. 125, comma 3, c.p.a. e l'art. 12-bis del d.l. n. 68/2022: al di fuori dei casi previsti dagli artt. 121 e 123 c.p.a., l'annullamento dell'affidamento non comporta la caducazione del contratto già stipulato, ma consente soltanto il risarcimento per equivalente. Alla data della stipula del 20 agosto 2025 la misura cautelare aveva perso efficacia, non essendosi tenuta l'udienza di merito entro il termine previsto dall'art. 12-bis. L'ordinanza cautelare del Consiglio di Stato del 18 luglio 2025 non aveva fatto decorrere un nuovo termine di trenta giorni, perché tale meccanismo opera soltanto quando il TAR abbia rigettato la cautelare e il Consiglio di Stato abbia riformato tale rigetto, mentre nel caso concreto la sospensione era stata confermata e l'appello cautelare era stato accolto esclusivamente per la violazione dell'art. 12-bis. È stata quindi respinta la domanda di caducazione del contratto, con esclusione anche del consequenziale subentro. La sentenza di primo grado è stata riformata soltanto su questo punto; le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 120, comma 2, c.p.a.

  Il termine per impugnare gli atti di gara decorre dal momento in cui l'interessato acquisisce, o è posto in condizione di acquisire, piena conoscenza degli atti lesivi e dei motivi di illegittimità; non sono ammissibili ricorsi al buio.

• art. 94 d.lgs. n. 36/2023

  Le dichiarazioni relative alle cause di esclusione automatica risultano rese quando il loro contenuto sia stato effettivamente prodotto, anche su un modello diverso da quello indicato dalla lex specialis, purché non vi siano omissioni sostanziali o contraddizioni insanabili.

• art. 95 d.lgs. n. 36/2023

  La corretta valutazione della dichiarazione relativa alle cause di esclusione deve concentrarsi sulla sua effettiva resa e sul contenuto sostanziale, non sul mero modello utilizzato.

• art. 98, comma 5, d.lgs. n. 36/2023

  La disciplina del grave illecito professionale non determina l'esclusione in presenza di una mera irregolarità formale nella modalità di presentazione delle dichiarazioni, quando il contenuto dichiarativo sia stato comunque reso.

• art. 125, comma 3, c.p.a.

  ferma restando l'applicazione degli articoli 121 e 123, al di fuori dei casi in essi contemplati la sospensione o l'annullamento dell'affidamento non comporta la caducazione del contratto già stipulato, e il risarcimento del danno eventualmente dovuto avviene solo per equivalente.

  Nelle procedure PNRR, fuori dai casi di cui agli artt. 121 e 123 c.p.a., l'annullamento dell'aggiudicazione non travolge il contratto già stipulato; resta esperibile soltanto il risarcimento per equivalente.

• art. 48, comma 4, d.l. n. 77/2021

  in caso di impugnazione degli atti relativi alle procedure di affidamento ... si applica l'articolo 125 del codice del processo amministrativo.

  Le controversie relative a procedure e opere finanziate, anche parzialmente, con risorse PNRR sono assoggettate alla disciplina speciale dell'art. 125 c.p.a., tenendo conto in sede cautelare degli obiettivi e dei tempi del Piano.

• art. 12-bis d.l. n. 68/2022, convertito nella legge n. 108/2022

  Nel caso in cui l'udienza di merito non si svolga entro i termini previsti dal presente comma, la misura cautelare perde efficacia.

  Per i giudizi riguardanti interventi PNRR, la misura cautelare perde efficacia se l'udienza di merito non si svolge entro il termine normativamente previsto. Il nuovo termine decorrente dalla ricezione dell'ordinanza del Consiglio di Stato opera soltanto quando il TAR abbia rigettato la cautelare e il Consiglio di Stato abbia riformato tale rigetto.

• art. 73 c.p.a.

  La tempestività della memoria depositata ai sensi dell'art. 73 c.p.a. non incide, nel caso deciso, sull'applicazione delle regole sostanziali e processuali relative agli effetti dell'annullamento dell'aggiudicazione sul contratto.

Massime di principio

• Nel rito appalti, il termine decadenziale per impugnare gli atti di gara decorre dalla piena conoscenza, o dalla concreta possibilità di conoscenza, degli atti e dei motivi di illegittimità posti a fondamento della domanda; la mera conoscenza dell'aggiudicazione o della graduatoria non è sufficiente quando gli atti necessari a individuare le specifiche violazioni non siano stati messi a disposizione dell'interessato.
• La presentazione delle dichiarazioni richieste dalla lex specialis su un modello diverso da quello prescritto non comporta automaticamente l'esclusione quando le dichiarazioni siano state effettivamente rese, il loro contenuto non sia contestato e non sussistano contraddizioni insanabili; la difformità meramente formale è superabile mediante soccorso istruttorio.
• Quando una certificazione tecnica è prevista dalla lex specialis come criterio premiale dell'offerta e non come requisito di partecipazione, il relativo punteggio può essere riconosciuto se la certificazione è posseduta dal progettista indicato o da uno dei componenti del raggruppamento, qualora il disciplinare lo consenta espressamente.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni della commissione non è sostitutivo quando il giudice si limita a verificare l'applicazione di criteri oggettivi e vincolati, accertando l'esistenza della dichiarazione o della certificazione e l'assenza di una ragione giustificativa per un diverso punteggio.
• Nelle controversie relative a procedure finanziate con risorse PNRR, fuori dai casi previsti dagli artt. 121 e 123 c.p.a., l'annullamento dell'aggiudicazione non comporta la caducazione del contratto già stipulato, ma lascia spazio esclusivamente al risarcimento per equivalente.
• Nel contenzioso PNRR, il termine di trenta giorni previsto dall'art. 12-bis del d.l. n. 68/2022 decorre dalla ricezione dell'ordinanza del Consiglio di Stato soltanto quando il TAR abbia rigettato la domanda cautelare e il Consiglio di Stato abbia riformato il rigetto; tale previsione non si applica quando l'appello cautelare confermi la sospensione, pur rilevando una violazione della disciplina sui tempi del giudizio.

Come è indicizzato