Sentenza n. 1009/2026 - Lecce, Sezione 3

Esito

La controversia

I ricorrenti, in riassunzione dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, hanno chiesto l’accertamento della violazione, da parte delle amministrazioni resistenti, della normativa europea e nazionale in materia di organismi nocivi da quarantena e il risarcimento dei danni subiti per la perdita di oliveti colpiti dalla Xylella fastidiosa. Hanno sostenuto che la diffusione del batterio sarebbe stata favorita dalla tardiva e inadeguata azione amministrativa, in violazione delle decisioni di esecuzione della Commissione europea e dei doveri di prevenzione, eradicazione e contenimento. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l’altro, tardività, inammissibilità, prescrizione e difetto di legittimazione passiva, contestando comunque nel merito l’illegittimità delle condotte, il nesso causale e la prova del danno.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo manifestamente infondate le domande e assorbendo, per economia processuale, le questioni preliminari di rito. Il Collegio ha ricostruito le misure adottate dalla Regione e dallo Stato dal ritrovamento del batterio nell’ottobre 2013: notificazione alle autorità competenti, monitoraggi, attività di ricerca, delimitazione delle zone infette, adozione di misure emergenziali, eradicazione di focolai puntiformi e successiva rimodulazione della strategia verso il contenimento, divenuta necessaria per l’estensione del contagio e l’impossibilità di una generalizzata eradicazione. Non è stata ravvisata alcuna inerzia, ritardo o palese illegittimità nell’esercizio della discrezionalità amministrativa, da valutare ex ante, secondo le conoscenze disponibili nel breve periodo compreso tra il 2013 e il 2015, e non alla luce delle conoscenze scientifiche maturate successivamente. La diffusione del batterio non è stata ritenuta, di per sé, prova della violazione degli obblighi europei né del nesso causale. Il giudice ha inoltre rilevato che i ricorrenti non avevano dimostrato di avere attivato le autorità o richiesto interventi di eradicazione sulle piante dei propri terreni, in violazione dei doveri di vigilanza, diligenza e custodia. La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione richiede la prova congiunta di condotta illegittima, colpa dell’amministrazione, danno e nesso causale; tali presupposti non sono stati dimostrati. La CTU non può supplire alla mancata prova dei fatti costitutivi della domanda, essendo strumento di ausilio tecnico e non mezzo di prova. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della peculiarità e complessità della controversia.

Norme richiamate

• Direttiva 2000/29/CE

  «Ciascuno Stato membro notifica immediatamente per iscritto alla Commissione ed agli altri Stati membri la presenza nel suo territorio di organismi nocivi [...] Esso adotta tutte le misure necessarie per l’eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione»

  La normativa impone obblighi di notifica e di adozione delle misure necessarie per l’eradicazione o, quando questa non sia possibile, per il contenimento degli organismi nocivi, senza predeterminare una misura unica indipendentemente dalle circostanze concrete.

• art. 16 Direttiva 2000/29/CE

  «Esso adotta tutte le misure necessarie per l’eradicazione o, ove non sia possibile, il contenimento degli organismi nocivi in questione»

  L’obbligo di intervento deve essere esercitato secondo le concrete possibilità tecniche e fattuali di eradicazione o contenimento.

• d.lgs. 214/2005

  Ha recepito la Direttiva 2000/29/CE e disciplinato, tra l’altro, struttura e funzioni del Servizio fitosanitario nazionale.

• Decisione di esecuzione 2014/497/UE

  Ha costituito il quadro europeo recepito nelle misure nazionali di contrasto alla Xylella fastidiosa.

• Decisione di esecuzione 2015/789/UE

  «Nella provincia di Lecce l’organismo specificato è già ampiamente diffuso»

  Consente, nelle aree in cui l’organismo è ampiamente diffuso e non più eradicabile, il passaggio da misure di eradicazione a misure di contenimento.

• art. 97 Costituzione

  I canoni di imparzialità e buon andamento rilevano nella valutazione della colpa dell’amministrazione ai fini della responsabilità extracontrattuale.

• art. 2697 c.c.

  Grava sui ricorrenti l’onere di provare i fatti costitutivi della pretesa risarcitoria, inclusi danno, entità e nesso causale.

• art. 115 c.p.c.

  Concorre a fondare il principio dell’onere della prova applicabile all’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  È richiamato quale base per l’oscuramento dei dati identificativi delle parti.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  È richiamato a tutela dei dati personali e della dignità delle parti ai fini dell’oscuramento.

Massime di principio

• La responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per l’esercizio o il mancato esercizio di poteri autoritativi richiede la prova congiunta di una condotta illegittima, della colpa dell’amministrazione, del danno effettivo e del nesso causale tra condotta ed evento dannoso.
• Quando l’amministrazione esercita una discrezionalità tecnica e amministrativa in un’emergenza fitosanitaria, la legittimità della condotta deve essere valutata ex ante, sulla base delle conoscenze scientifiche e delle circostanze concretamente disponibili al momento delle decisioni, non alla luce degli sviluppi conoscitivi successivi.
• La mera diffusione di un organismo nocivo non dimostra, di per sé, né la violazione degli obblighi europei di prevenzione e contenimento né il nesso causale tra condotta amministrativa e danno, occorrendo la prova concreta dell’inadempimento di specifici obblighi e della sua efficacia causale.
• In presenza di un contagio ampiamente diffuso e non più concretamente eradicabile, il passaggio da misure di eradicazione a misure di contenimento può costituire esercizio legittimo della discrezionalità amministrativa, purché fondato sulle circostanze tecniche e fattuali accertate.
• Nell’azione risarcitoria davanti al giudice amministrativo grava sul ricorrente l’onere di provare rigorosamente l’esistenza, l’entità e la riconducibilità causale del danno; la consulenza tecnica d’ufficio non può sostituire la prova dei fatti costitutivi della domanda.
• La colpa dell’amministrazione, in presenza di regole di azione ambigue o di un elevato margine di discrezionalità, sussiste solo quando il potere sia stato esercitato in palese violazione dei canoni di imparzialità, correttezza, buona fede, proporzionalità e ragionevolezza.

Come è indicizzato