Sentenza n. 6073/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La società ha impugnato gli atti statali e regionali attuativi del sistema di payback sui dispositivi medici, deducendo, tra l'altro, violazione dei principi di buona fede, legittimo affidamento e certezza dei rapporti contrattuali, violazione dell'art. 87 del d.lgs. 50/2016, eccesso di potere per arbitrarietà e ingiustizia manifesta, nonché illegittimità derivata della normativa primaria per contrasto con gli artt. 3, 23, 41, 42, 53 e 97 Cost., con l'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 CEDU e con gli artt. 16, 17 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. In particolare, la ricorrente ha sostenuto che il payback incidesse retroattivamente sui contratti di fornitura stipulati negli anni 2015-2018, imponendo una decurtazione dei prezzi già corrisposti e un rischio economico imprevedibile; che i tetti di spesa fossero stati determinati senza adeguato riferimento ai fabbisogni sanitari e ponessero sotto un unico limite prodotti eterogenei; che il meccanismo fosse sproporzionato, lesivo dell'affidamento, della libertà d'impresa, della proprietà e della concorrenza; che avesse natura tributaria e violasse gli artt. 3 e 53 Cost.; infine, con riguardo agli atti regionali, ha contestato anche l'inserimento nell'elenco dei soggetti obbligati, affermando di non avere mai prodotto né commercializzato dispositivi medici.

La decisione

Il TAR ha respinto la domanda di annullamento degli atti ministeriali e dell'accordo presupposto, ritenendo infondate le censure alla disciplina primaria del payback. Richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, ha affermato che il meccanismo per il quadriennio 2015-2018 persegue una finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria funzionale alla tutela della salute, costituisce un contributo solidaristico non irragionevole né sproporzionato e, dopo la riduzione della quota dovuta disposta dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 139/2024, non comporta un onere sproporzionato. La disciplina rispetta inoltre la riserva di legge, individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri generali di calcolo; non è retroattiva, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile nei suoi tratti essenziali già dal 2015; non viola il legittimo affidamento, poiché le imprese avrebbero dovuto considerare il rischio di sforamento dei tetti; e non altera le gare pubbliche né il contenuto dei contratti, operando esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva dei fornitori. Il payback è stato qualificato come prestazione patrimoniale imposta soggetta all'art. 23 Cost., ma non come tributo in senso stretto soggetto all'art. 53 Cost. Quanto alle determinazioni regionali della Puglia, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, esteso anche ai motivi aggiunti. Gli atti regionali sono infatti espressione di attività vincolata, meramente tecnica, ricognitiva e contabile, diretta a individuare le imprese e quantificare il credito sulla base di parametri già fissati dalla legge e dagli atti statali; la controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio e diritti soggettivi relativi all'an e al quantum debeatur. È stata disposta la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  Disciplina il tetto di spesa per l'acquisto di dispositivi medici e il correlato meccanismo di ripiano a carico delle imprese fornitrici; per gli anni 2015-2018 la disciplina è stata ritenuta costituzionalmente legittima nei profili esaminati.

• art. 23 Cost.

  Il payback è stato qualificato come prestazione patrimoniale imposta, per la quale la disciplina legislativa individua soggetti obbligati, oggetto e criteri generali della prestazione.

• art. 53 Cost.

  Non si applica al payback, poiché la misura non è stata qualificata come tributo in senso stretto, ma come prestazione patrimoniale imposta con funzione di riduzione del deficit nel settore sanitario.

• art. 41 Cost.

  Il payback può comprimere l'autonomia contrattuale e la libertà d'impresa, ma tale compressione è stata ritenuta giustificata e non sproporzionata in relazione alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia devoluta a tale giudice, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  Attribuisce alle Regioni attività di verifica della documentazione contabile, individuazione delle aziende soggette al ripiano, imposizione del pagamento e iscrizione del credito, senza margini di discrezionalità amministrativa.

• art. 87 d.lgs. 50/2016

  La censura basata su tale disposizione è stata respinta nel quadro della ritenuta estraneità del payback alle procedure di affidamento e al contenuto dei singoli contratti.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non è irragionevole né sproporzionato quando persegua la razionalizzazione della spesa sanitaria e sia accompagnato dalla riduzione della quota effettivamente dovuta dalle imprese, tale da contenere l'onere entro limiti non sproporzionati.
• La disciplina del payback rispetta la riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost. quando individua direttamente i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri generali di determinazione, rimettendo all'amministrazione soltanto la quantificazione tecnica dell'importo dovuto.
• L'obbligo di ripiano previsto dalla disciplina del payback non è retroattivo se era già previsto nei suoi elementi essenziali dalla normativa vigente al momento della partecipazione alle gare e della stipulazione dei contratti, mentre gli interventi normativi successivi si limitano a rendere operative le procedure di quantificazione e riscossione.
• Il payback opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai singoli contratti di fornitura: non modifica né il contenuto della prestazione né il prezzo contrattuale, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore; pertanto non altera l'esito delle gare né viola, per ciò solo, i principi dell'evidenza pubblica.
• Gli atti regionali che individuano le imprese soggette al ripiano e quantificano la quota dovuta sulla base di dati contabili e percentuali già predeterminati dalla legge e dagli atti statali costituiscono attività vincolata, tecnica e ricognitiva, non espressione di potere autoritativo; le relative controversie sull'an e sul quantum del credito appartengono alla giurisdizione ordinaria.
• Il payback sui dispositivi medici è una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell'art. 23 Cost., ma non un tributo in senso stretto, poiché le somme sono funzionalmente destinate alla riduzione del deficit nello stesso ambito sanitario e non confluiscono nella fiscalità generale.

Come è indicizzato