Sentenza n. 5505/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le due società hanno impugnato la sentenza del TAR Basilicata n. 54/2025, che aveva respinto o dichiarato inammissibili le censure contro l'ordinanza provinciale e gli atti regionali conseguenti. Gli appellanti hanno dedotto, tra l'altro, violazione degli artt. 242 e 244 del d.lgs. 152/2006, del principio "chi inquina paga" e del criterio del "più probabile che non"; carenza di istruttoria e motivazione; travisamento e contraddittorietà; incompetenza della Provincia nell'imporre misure di messa in sicurezza e bonifica; violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento; erronea imputazione della responsabilità in relazione alle attività di perforazione, gestione, work over e chiusura del pozzo; illegittima responsabilità solidale; nonché invalidità derivata degli atti regionali. In particolare, le società hanno evidenziato l'esistenza di documentazione sulla composizione dei fanghi e sulle modalità di gestione del pozzo, l'assenza di superamenti nei primi accertamenti del 2003 e la necessità di verificare nel contraddittorio tecnico l'effettiva riconducibilità della contaminazione alle rispettive condotte.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito gli appelli ai sensi dell'art. 96 c.p.a. e li ha accolti sulla base della ragione più liquida, esaminando anzitutto la censura relativa all'omessa comunicazione di avvio del procedimento di individuazione del responsabile della contaminazione. La Provincia aveva omesso di instaurare il contraddittorio procedimentale prima di adottare l'ordinanza. Tale omissione era sostanziale e non sanabile ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, poiché non era certo che l'esito sarebbe stato identico: gli appellanti disponevano di documentazione rilevante sulla perforazione, sui fanghi, sull'impermeabilizzazione delle vasche, sugli accertamenti iniziali e sulle operazioni di work over e chiusura mineraria. La responsabilità ambientale doveva essere accertata dall'amministrazione nel procedimento, mediante istruttoria e confronto tecnico, secondo il criterio del "più probabile che non"; non poteva essere ricostruita direttamente dal giudice sostituendosi all'amministrazione nell'esercizio di poteri non ancora correttamente esercitati. La sentenza ha inoltre escluso che la partecipazione potesse ritenersi superflua per la conoscenza del procedimento derivante dalla precedente sentenza del TAR o per il previo coinvolgimento di organi tecnici, affermando che l'onere di attivare il contraddittorio gravava sulla Provincia, in applicazione anche del dovere di buona fede e collaborazione. Sono state ravvisate carenze istruttorie e motivazionali, mentre le ulteriori doglianze non esaminate sono state ritenute non necessarie ai fini della decisione. In riforma della sentenza di primo grado, il Consiglio di Stato ha accolto i ricorsi originari e annullato i provvedimenti impugnati, imponendo all'amministrazione il riesercizio del potere nel rispetto del vincolo conformativo. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 96 c.p.a.

  Consente la riunione degli appelli connessi, disposta dal Collegio nel caso di specie.

• art. 244 d.lgs. 152/2006

  Disciplina il procedimento di individuazione del responsabile della contaminazione e il potere di diffida; l'esercizio di tale potere richiede istruttoria adeguata e rispetto delle garanzie partecipative.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  Rileva per la disciplina delle procedure di bonifica e per la distinzione delle competenze amministrative in materia ambientale.

• art. 7 l. 241/1990

  Impone la comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti nei cui confronti il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti, anche nel procedimento di individuazione del responsabile della contaminazione.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Non è applicabile quando l'omessa partecipazione incide concretamente sull'istruttoria e non è certo che il contenuto del provvedimento sarebbe stato identico; ciò vale a maggior ragione per provvedimenti non vincolati fondati su valutazioni tecniche e fatti controversi.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Impone all'amministrazione doveri di buona fede e collaborazione, incompatibili con la rimessione all'interessato dell'onere di individuare autonomamente l'ufficio competente e attivare il contraddittorio.

• art. 34 c.p.a.

  Vieta al giudice di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; il giudice non può sostituire la propria valutazione tecnica alla prima istruttoria amministrativa omessa o carente.

• art. 191 TFUE

  Richiama il principio europeo "chi inquina paga", rilevante per l'imputazione della responsabilità ambientale.

• art. 192 TFUE

  Richiamato insieme all'art. 191 TFUE quale fondamento del principio "chi inquina paga".

• art. 2055 c.c.

  Invocato dalle parti con riferimento alla responsabilità solidale, ma non specificamente deciso dal Collegio, che ha annullato gli atti per vizi procedimentali e istruttori.

Massime di principio

• Nel procedimento di individuazione del responsabile della contaminazione ai sensi dell'art. 244 del d.lgs. 152/2006, l'amministrazione deve comunicare l'avvio del procedimento ai soggetti potenzialmente responsabili e consentire loro di partecipare, fornendo elementi tecnici e documentali rilevanti ai fini dell'accertamento del nesso causale.
• L'omessa comunicazione di avvio del procedimento non è un vizio meramente formale sanabile ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990 quando il provvedimento si fonda su fatti controversi, valutazioni tecniche e accertamenti istruttori che avrebbero potuto essere influenzati dalle osservazioni dell'interessato.
• Il criterio del "più probabile che non" per l'accertamento della responsabilità ambientale non esonera l'amministrazione dall'effettuare una specifica istruttoria e dal confrontarsi con gli elementi di prova offerti dai soggetti coinvolti; il nesso causale non può essere fondato su mere asserzioni indimostrate.
• La conoscenza dell'esistenza di un procedimento desunta da atti giudiziari o da vicende procedimentali parallele non sostituisce la comunicazione formale di avvio: l'attivazione del contraddittorio grava sull'amministrazione e non può essere trasferita al privato.
• Quando l'amministrazione non ha correttamente esercitato il potere di accertamento della responsabilità ambientale, il giudice non può completare autonomamente l'istruttoria o sostituire la propria valutazione tecnica a quella amministrativa, dovendo annullare l'atto e imporre il riesercizio del potere nel rispetto del vincolo conformativo.

Come è indicizzato