Sentenza n. 5243/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Abruzzo che aveva respinto il ricorso contro il diniego comunale di sanatoria. In primo grado erano stati dedotti: incompetenza del funzionario firmatario; difetto di motivazione, travisamento, carenza ed erroneità dell'istruttoria; violazione del regime normativo applicabile alle domande di condono presentate nel 1985 e nel 1986; violazione della disciplina sul condono e intervenuta formazione del silenzio-assenso. In appello sono stati dedotti error in procedendo e in iudicando, violazione delle norme sulla partecipazione, trasparenza e collaborazione, difetto di istruttoria, erronea applicazione dell'art. 2, comma 37, l. 662/1996 alle domande soggette alla l. 47/1985, omessa distinzione tra i diversi regimi normativi, nonché erronea esclusione del silenzio-assenso. Gli appellanti hanno inoltre contestato la motivazione postuma e le nuove censure introdotte dal Comune in memoria cautelare, concernenti asseriti motivi sostanziali di rigetto non indicati nel provvedimento impugnato. La vicenda riguardava tre domande di condono per opere di ampliamento, variazione di destinazione d'uso e prospettica e sistemazioni esterne. Il Comune aveva richiesto ulteriore documentazione, ma gli appellanti sostenevano che essa fosse già stata depositata e detenuta dall'amministrazione; entro il termine assegnato avevano presentato un'istanza di accesso per verificare la presenza dei documenti nel fascicolo.

La decisione

L'appello è stato accolto in parte e respinto in parte. Sono state dichiarate inammissibili, ai sensi dell'art. 104, comma 1, c.p.a., le nuove censure formulate dal Comune in appello, perché ampliavano il thema decidendum e introducevano una motivazione postuma rispetto al diniego, fondato esclusivamente su un profilo procedurale. Il Consiglio di Stato ha ritenuto illegittima la richiesta di integrazione del 15 ottobre 2018, poiché riguardava documenti già presenti nel fascicolo comunale e formulava genericamente incongruenze senza indicare specifiche carenze documentali riferite alle singole pratiche. Il mancato nuovo deposito non poteva quindi determinare l'improcedibilità delle domande: gli interessati non erano rimasti inerti, avendo presentato tempestivamente un'istanza di accesso, e la richiesta comunale era incongrua, defatigatoria e contraria al divieto di aggravamento del procedimento e ai principi di economicità e collaborazione. È stato quindi annullato il diniego del 30 maggio 2019, con obbligo per il Comune di riesaminare nel merito le domande sulla base della documentazione già posseduta. È stata invece confermata la non annullabilità della nota di richiesta documentale, qualificata come atto endoprocedimentale non provvedimentale, e respinta la domanda di accertamento della formazione del silenzio-assenso: la richiesta di integrazione, pur illegittima e non concretamente pregiudizievole, era idonea a interrompere il termine per la formazione del silenzio-assenso. È stato inoltre respinto il motivo sulla mancata verificazione, poiché la verificazione è un mezzo istruttorio rimesso alla discrezionalità del giudice e non integra una componente dell'azione; il giudice non può sostituirsi all'amministrazione nell'esercizio di poteri non ancora esercitati. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  principio di non contestazione

  I fatti non specificamente contestati dalle parti costituite possono essere reputati provati nel processo amministrativo.

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Vieta l'introduzione in appello di nuove censure e impedisce l'indebita estensione del thema decidendum nel secondo grado.

• art. 1, commi 1 e 2-bis, l. 241/1990

  principi di economicità e di collaborazione tra cittadino e pubblica amministrazione; divieto di aggravio del procedimento

  L'amministrazione non può richiedere nuovamente documenti già presenti nel fascicolo quando tale richiesta non sia necessaria e aggravi inutilmente il procedimento.

• art. 2, comma 37, l. 662/1996

  La mancata produzione documentale entro il termine assegnato può determinare l'improcedibilità della domanda di condono, ma non quando l'interessato si sia tempestivamente attivato e la documentazione richiesta fosse già nella disponibilità dell'amministrazione.

• art. 39, comma 4, l. 724/1994

  La disposizione, come modificata dall'art. 2, comma 37, l. 662/1996, disciplina le conseguenze della mancata integrazione documentale nelle pratiche di condono.

• art. 35, comma 14, l. 47/1985

  termine di 24 mesi dalla presentazione dell'istanza completa di tutta la documentazione di legge

  Il silenzio-assenso sul condono presuppone il decorso del termine previsto dalla legge dopo la presentazione di un'istanza completa; una richiesta di integrazione documentale è idonea a interrompere tale termine, anche se successivamente ritenuta indebita.

• art. 9-bis d.P.R. 380/2001

  È richiamato in relazione all'acquisizione e alla considerazione della documentazione già presente nella disponibilità dell'amministrazione.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; dopo l'annullamento del diniego, spetta al Comune valutare nel merito le domande di condono.

• art. 66 c.p.a.

  La verificazione è un mezzo istruttorio strumentale alla valutazione di fatti complessi, la cui disposizione rientra nella discrezionalità del giudice e non costituisce oggetto della domanda giudiziale.

• l. 47/1985

  Disciplina il condono edilizio applicabile alle domande presentate nel 1985 e nel 1986 e il relativo meccanismo di silenzio-assenso.

• l. 724/1994

  È richiamata quale fonte normativa del condono edilizio cui si riferiscono le domande oggetto di giudizio.

• l. 326/2003

  È richiamata quale fonte normativa del condono edilizio relativo alla domanda presentata nel 2004.

Massime di principio

• La pubblica amministrazione non può dichiarare improcedibile una domanda di condono per il mancato deposito di documenti che risultino già presenti nel fascicolo amministrativo; una richiesta duplicativa e genericamente motivata contrasta con il divieto di aggravamento del procedimento e con i principi di economicità e collaborazione.
• L'interessato non può essere considerato inerte quando, entro il termine assegnato per l'integrazione documentale, abbia presentato un'istanza di accesso specificamente diretta a verificare la presenza nella disponibilità dell'amministrazione dei documenti richiesti.
• La richiesta di integrazione documentale, anche quando sia illegittima perché riferita a documenti già acquisiti, può interrompere il termine per la formazione del silenzio-assenso sul condono; l'illegittimità della richiesta non comporta automaticamente che essa sia tamquam non esset ai fini della decorrenza del termine.
• Nel giudizio d'appello sono inammissibili le nuove ragioni sostanziali di rigetto introdotte dall'amministrazione per la prima volta in memoria, quando il provvedimento impugnato era fondato esclusivamente su un diverso motivo procedurale; tale condotta determina anche un'inammissibile motivazione postuma.
• La richiesta di verificazione è un mezzo istruttorio rimesso alla discrezionalità del giudice amministrativo e non costituisce una componente dell'azione né una parte del petitum; il giudice non è tenuto a disporla quando ritenga sufficienti gli elementi acquisiti.
• Dopo l'annullamento del diniego di sanatoria, il giudice amministrativo non può definire nel merito la domanda edilizia se l'amministrazione non ha ancora esercitato il relativo potere, ma deve rimettere l'amministrazione alla rivalutazione della pratica nel rispetto dell'effetto conformativo della decisione.

Come è indicizzato