Sentenza n. 1484/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di un appartamento e di un resede privo di accesso carrabile diretto, aveva ottenuto dal Comune un nulla osta alla realizzazione di un passo carrabile, stipulato una concessione in uso permanente di suolo pubblico e presentato una CILA per la realizzazione dell’accesso e di posti auto. Successivamente presentava una SCIA per la costruzione di un’autorimessa pertinenziale. Il Comune, rilevata l’assenza di una servitù di passaggio o di un diritto di proprietà sulla porzione di terreno comunale necessaria per raggiungere l’autorimessa, invitava la ricorrente a regolarizzare la SCIA. Non ritenendo sufficiente la concessione di passo carrabile, in quanto revocabile, dichiarava poi inefficace la SCIA. Con distinto provvedimento negava la richiesta di acquisto dell’area comunale, motivando sulla necessità di rivalutare l’utilizzo e l’accessibilità dell’area scolastica. La ricorrente deduceva, quanto alla dichiarazione di inefficacia della SCIA, violazione degli artt. 1, 3, 19 e 21-octies l. 241/1990, irragionevolezza, travisamento dei fatti e violazione dei principi di correttezza e buona fede, sostenendo che l’assenza del titolo di accesso fosse imputabile alla protratta inerzia comunale e che fosse mancato il preavviso di rigetto. Quanto al diniego di vendita, deduceva violazione degli artt. 3, 19 e 21-octies l. 241/1990, difetto di istruttoria, irragionevolezza, travisamento, contraddittorietà, disparità di trattamento, violazione del legittimo affidamento e della buona fede. Infine deduceva sviamento, assumendo che l’esercizio della vigilanza edilizia fosse stato condizionato da vicende condominiali e dall’intervento del sindaco.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto alla SCIA, ha ritenuto legittima la dichiarazione di inefficacia perché la realizzazione di un nuovo manufatto edilizio presuppone la disponibilità giuridica dell’immobile e delle aree necessarie all’accesso, fondata su un diritto stabile, quale la proprietà o una servitù di passaggio. La concessione di passo carrabile non è titolo sufficiente, poiché costituisce un’autorizzazione amministrativa all’uso particolare del bene pubblico, intrinsecamente precaria e revocabile per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o di sicurezza stradale; non attribuisce quindi un diritto reale o una posizione definitiva sul terreno. La servitù non poteva neppure essere desunta dall’esistenza dell’accesso carrabile, da situazioni di fatto o dalla tolleranza dell’amministrazione, essendo necessario un titolo scritto ai sensi degli artt. 1058 e 1350, n. 4, c.c. Il Comune aveva pertanto correttamente rilevato la mancata regolarizzazione della SCIA. Il TAR ha inoltre escluso la necessità del preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990, poiché la SCIA è una dichiarazione privata direttamente abilitante e non instaura un procedimento autorizzatorio destinato a concludersi con un provvedimento di assenso; l’amministrazione esercita direttamente i propri poteri di controllo e inibitori. Quanto al diniego di vendita, il giudice ha affermato che il proponente una richiesta di acquisto di un bene comunale non vanta un diritto o un interesse legittimo all’alienazione, ma un mero interesse di fatto. La decisione di vendere il bene rientra nella discrezionalità dell’ente proprietario, il quale, in assenza di una norma che imponga di procedere alla vendita, non è obbligato né ad alienare il bene né a provvedere sulla proposta ai sensi dell’art. 2 l. 241/1990 e dell’art. 31 c.p.a. Il Comune aveva comunque già espresso un orientamento contrario alla vendita nel 2017 e aveva fornito una motivazione ulteriore nel 2021, collegata alla futura utilizzazione e accessibilità dell’area. È stata esclusa la disparità di trattamento rispetto alla precedente vendita di un’area a una società alberghiera, in ragione delle diverse valutazioni amministrative sull’area scolastica. La censura di sviamento è stata dichiarata inammissibile e infondata per assoluta carenza di prova e perché riferita a vicende privatistiche estranee agli atti impugnati. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  La SCIA costituisce una dichiarazione privata direttamente abilitante e sottoposta ai poteri di controllo e inibitori dell’amministrazione; non instaura un procedimento autorizzatorio destinato a concludersi con un provvedimento di assenso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è necessario prima dell’esercizio dei poteri di controllo e inibitori sulla SCIA, poiché la segnalazione non costituisce un’istanza di parte nell’ambito di un procedimento autorizzatorio.

• art. 21-septies l. 241/1990

  È richiamato dal Comune quale base della comunicazione di inefficacia della SCIA; la decisione non qualifica autonomamente l’atto come nullo, ma ne conferma la legittimità in ragione dell’assenza dei presupposti edilizi.

• art. 2 l. 241/1990

  Non impone all’amministrazione di pronunciarsi su una proposta di acquisto di un bene comunale, in assenza di una specifica disposizione che obblighi l’ente ad avviare o concludere il procedimento di alienazione.

• art. 31 c.p.a.

  Non è esperibile un’azione avverso il silenzio rispetto alla proposta di acquisto di un bene pubblico quando il privato non è titolare di una posizione giuridica qualificata e manca un obbligo giuridico di provvedere.

• art. 27, comma 5, d.lgs. 285/1992

  per sopravvenuti motivi di pubblico interesse o di tutela della sicurezza stradale, senza essere tenuta a corrispondere alcun indennizzo

  L’autorizzazione al passo carrabile è revocabile in qualsiasi momento per ragioni di pubblico interesse o sicurezza stradale e, per tale precarietà, non costituisce titolo stabile di disponibilità dell’area.

• art. 1058 c.c.

  La servitù volontaria di passaggio richiede un titolo costitutivo; non può essere desunta dalla mera esistenza di un accesso carrabile o da una situazione di fatto.

• art. 1350, n. 4, c.c.

  La costituzione volontaria della servitù richiede la forma scritta; una concessione amministrativa di passo carrabile non sostituisce il titolo scritto costitutivo del diritto reale.

• art. 9, comma 5, l. 122/1989

  È richiamato nel procedimento relativo alla realizzazione dell’autorimessa pertinenziale, senza che il giudice ne svolga una specifica interpretazione.

• art. 145, comma 8, l.r. Toscana 65/2014

  Il Comune ha contestato la mancata regolarizzazione della SCIA entro il termine previsto, con riguardo all’assenza di un titolo giuridico stabile per l’accesso all’autorimessa.

Massime di principio

• La realizzazione di un nuovo manufatto edilizio richiede la disponibilità giuridica non solo dell’area di sedime, ma anche delle aree necessarie per l’accesso; tale disponibilità deve essere stabile e fondata su un diritto, quale la proprietà o una servitù di passaggio.
• La concessione o autorizzazione amministrativa di passo carrabile, essendo revocabile per sopravvenute esigenze di pubblico interesse o di sicurezza stradale, consente soltanto un uso particolare e precario del bene pubblico e non costituisce un diritto reale né un titolo sufficiente a garantire la stabile accessibilità richiesta per un intervento edilizio.
• Una servitù volontaria di passaggio non può essere desunta dalla mera esistenza di un accesso carrabile, da situazioni di fatto o dalla tolleranza dell’amministrazione; occorre un titolo scritto conforme agli artt. 1058 e 1350, n. 4, c.c.
• La SCIA non costituisce un’istanza di parte inserita in un procedimento autorizzatorio destinato a concludersi con un provvedimento di assenso. Di conseguenza, prima dell’esercizio dei poteri di controllo e inibitori l’amministrazione non è tenuta a comunicare il preavviso di rigetto ex art. 10-bis l. 241/1990.
• Chi propone l’acquisto di un bene pubblico non vanta, per il solo fatto della proposta, un diritto o un interesse legittimo all’alienazione. La scelta di vendere il bene rientra nella discrezionalità dell’ente proprietario e, in assenza di una norma che imponga di procedere, non sussiste un obbligo giuridico di accogliere la proposta o di provvedere su di essa ai sensi dell’art. 2 l. 241/1990.

Come è indicizzato