Sentenza n. 1847/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’ASL Salerno ha impugnato la sentenza con cui il TAR aveva annullato il provvedimento di abbattimento obbligatorio prot. n. 108370 del 29 aprile 2019 e le attività diagnostiche presupposte. La controversia riguardava prove intradermiche (IDT) singole, eseguite su 172 capi nel febbraio 2019, e una successiva prova IDT comparativa, eseguita su 14 capi risultati positivi alla prima prova, dalla quale otto animali erano risultati dubbi. L’ASL ha dedotto l’erroneità della sentenza per travisamento dei fatti, indebita sostituzione del giudice alle valutazioni di discrezionalità tecnica dell’autorità sanitaria, mancata considerazione del principio di precauzione, omessa consulenza tecnica, erronea valutazione della mancata disinfezione, dei tempi di esecuzione dei test, delle differenze cutimetriche e degli esiti negativi degli esami post-mortem. Ha inoltre sostenuto che la normativa applicabile nel 2019 consentiva di considerare positivi gli esiti dubbi e di procedere all’abbattimento senza necessità di una ulteriore prova comparativa dopo 42 giorni. L’allevatore ha chiesto la conferma della sentenza, eccependo preliminarmente l’inammissibilità dell’appello per genericità e, nel merito, ribadendo l’inattendibilità dei test per le incongruenze nelle misurazioni, la rapidità delle operazioni, la mancata osservanza dei protocolli, l’assenza di riscontri post-mortem e l’insufficienza dell’istruttoria. Nel giudizio d’appello è stata disposta una verificazione tecnica, che ha esaminato i brogliacci, i modelli 2/33, i verbali e la metodologia diagnostica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto l’appello ammissibile, poiché corredato da critiche puntuali alla motivazione del TAR, e lo ha accolto nel merito. La verificazione tecnica ha accertato che le prove IDT singole e comparative erano state eseguite secondo i protocolli regionali applicabili nel 2019, con corretta scelta dei siti di inoculo, misurazione mediante cutimetro a molla, rilettura a 72 ore e registrazione dei dati. È stata esclusa l’esistenza di discordanze tecniche imputabili agli operatori e le differenze millimetriche nelle misurazioni sono state ritenute compatibili con la fisiologica variabilità della metodica, con fattori anatomici, accrescimento degli animali, diversa sede di inoculo e modalità operative. La mancata disinfezione non ha inciso sulla validità dei test, non essendo richiesta dalla normativa e non risultando idonea ad alterare la diagnosi; la mancata prova gamma-interferone è dipesa dal rifiuto dell’allevatore. Gli esiti post-mortem negativi non escludevano l’infezione rilevata in vivo, poiché le due metodiche hanno sensibilità e oggetto differenti. In base al D.M. n. 592/1995 e al Reg. (CE) n. 1226/2002, la reazione positiva o dubbia alle prove ufficiali era sufficiente ai fini della qualificazione sanitaria e gli Stati membri potevano assimilare gli esiti dubbi ai positivi per aumentare la sensibilità della sorveglianza. Nel contesto epidemiologico della Campania, caratterizzato da elevata circolazione della tubercolosi bufalina e dalla sospensione della qualifica sanitaria dell’allevamento, la scelta di procedere all’abbattimento degli animali dubbi, senza reiterare necessariamente la prova comparativa, è stata ritenuta coerente con il principio di massima precauzione e proporzionata al rischio. Il Consiglio di Stato ha sottolineato che il giudice non può sostituire il proprio apprezzamento tecnico a quello dell’amministrazione, soprattutto sulla base di elementi conosciuti solo ex post, in assenza di una dimostrazione tecnica dell’inaffidabilità del metodo. La sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso di primo grado è stato respinto. Le spese di lite dei due gradi sono state compensate; le spese della verificazione, liquidate in 8.000 euro oltre accessori, sono state poste in parti uguali a carico delle parti.

Norme richiamate

• D.M. 15 dicembre 1995, n. 592

  Gli animali per i quali l’intradermotubercolinizzazione singola non dà esito conclusivo devono essere sottoposti ad un’altra prova a distanza di almeno 42 giorni. Gli animali che non risultano negativi alla seconda prova devono essere ritenuti positivi.

  La positività alle prove ufficiali costituisce criterio legale sufficiente ai fini della qualificazione sanitaria e dell’adozione delle misure di polizia veterinaria. La reiterazione della prova dopo 42 giorni non costituisce un automatismo inderogabile in ogni situazione, potendo l’autorità procedere all’abbattimento dei capi dubbi in presenza di un rischio epidemiologico concreto e di una prova comparativa già eseguita.

• Reg. (CE) n. 1226/2002, Allegato B, punto 2.2.5.3.5

  La normativa consente di considerare positivi, ai fini sanitari, anche gli animali con esito dubbio alla prova IDT comparativa, così da incrementare la sensibilità della sorveglianza nelle aree non indenni.

• art. 7 D.M. n. 592/1995

  La reazione positiva o dubbia alle prove diagnostiche ufficiali è sufficiente per fondare la qualificazione sanitaria e la presunzione di infezione ai fini dell’adozione dell’abbattimento in vincolo sanitario.

• D.D. Regione Campania n. 59/2017

  Ha stabilito il protocollo tecnico applicabile alle prove IDT, comprendente la misurazione pre-inoculo e a 72 ore, l’uso del cutimetro a molla e il posizionamento dei siti di inoculo nella prova comparativa; la verificazione ha ritenuto le operazioni conformi a tali prescrizioni.

• D.D. Regione Campania n. 236/2016

  Richiamato quale protocollo regionale applicabile, unitamente al D.D. n. 59/2017, alla tecnica diagnostica IDT nel periodo dei fatti.

• Reg. (UE) 2020/689

  Non applicabile ratione temporis ai fatti del 2019, essendo entrato in vigore il 21 aprile 2021.

Massime di principio

• Nelle attività di polizia veterinaria, quando la normativa vigente qualifica la reazione positiva o dubbia a una prova diagnostica ufficiale come sufficiente ai fini sanitari, l’amministrazione può adottare la misura di abbattimento prevista dall’ordinamento senza che sia sempre necessaria la reiterazione della prova, purché la scelta sia coerente con il quadro epidemiologico e adeguatamente motivata.
• La normativa europea applicabile alla tubercolosi bufalina consente di assimilare gli esiti dubbi della prova intradermica comparativa agli esiti positivi, al fine di aumentare la sensibilità del sistema di sorveglianza, soprattutto in territori caratterizzati da elevata circolazione dell’infezione e non assistiti da una stabile qualifica di indennità.
• Il giudice amministrativo non può sostituire il proprio apprezzamento tecnico a quello dell’autorità sanitaria sulla validità di una metodica diagnostica quando l’amministrazione abbia applicato il protocollo vigente e una verificazione tecnica, svolta nel contraddittorio, ne abbia confermato correttezza e attendibilità; il sindacato resta circoscritto alla verifica di errori metodologici, travisamento, illogicità o manifesta inattendibilità.
• La legittimità di una misura sanitaria deve essere valutata in base agli elementi conosciuti e conoscibili al momento della sua adozione. Esiti post-mortem negativi, successive negativizzazioni degli animali o il successivo riaccreditamento dell’allevamento non possono retroagire per escludere la legittimità di una misura adottata in precedenza, quando il rischio epidemiologico era concreto e la valutazione amministrativa era coerente con la situazione allora esistente.
• Modeste differenze nelle misurazioni cutimetriche non dimostrano di per sé l’inattendibilità di una prova intradermica, se risultano spiegabili mediante variabili anatomiche, fisiologiche e tecniche e se la verificazione conferma la coerenza complessiva delle operazioni e dei risultati.
• L’omessa disinfezione dell’area di inoculo non determina l’illegittimità della prova diagnostica quando la normativa applicabile non la prescriva e non sia dimostrato che tale omissione abbia concretamente inciso sull’attendibilità del risultato.

Come è indicizzato