Sentenza n. 4752/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante ha chiesto la riforma della sentenza del TAR Lazio – Latina che aveva respinto l’impugnazione dell’ordinanza edilizia. Ha sostenuto che l’immobile e le difformità fossero anteriori al 1967, quando non sarebbe stato necessario il titolo edilizio; che la planimetria catastale e la CTU svolta nell’esecuzione immobiliare dimostrassero la preesistenza del ripostiglio e della tettoia; che la diversa distribuzione interna derivasse dalla divisione giudiziale dell’immobile; che la tettoia fosse una pertinenza, o comunque un’opera soggetta a DIA/SCIA e non a permesso di costruire; che il sopralluogo fosse stato svolto senza contraddittorio e sulla base di un esposto di terzi; che vi fossero violazioni dei diritti partecipativi, dell’art. 10-bis della l. 241/1990 e della disciplina sull’accesso agli atti; che l’ordinanza fosse insufficientemente motivata; che il TAR avesse omesso di valutare le prove e avesse illegittimamente respinto le richieste di CTU e verificazione. Il Comune ha sostenuto che il confronto con il progetto assentito nel 1958 dimostrasse le difformità, che i dati catastali e la documentazione civilistica non provassero la regolarità edilizia, che la tettoia avesse consistenza volumetrica autonoma e che il procedimento fosse stato preceduto dalla comunicazione di avvio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha rilevato che l’immobile era stato assentito con progetto comunale del 31 luglio 1958, che costituiva il parametro e il limite della legittimità edilizia, e che il sopralluogo aveva accertato opere non contemplate da tale progetto: ampliamento e diversa distribuzione degli ambienti interni, ripostiglio e tettoia. La generica anteriorità dell’edificazione al 1967 non incideva sulla difformità delle opere rispetto al titolo concretamente rilasciato; inoltre, la richiesta di sanatoria presentata nel 1966 e denegata confermava l’abusività degli interventi. La CTU dell’esecuzione immobiliare, l’avviso di vendita, le vicende divisionali e le planimetrie catastali non erano idonei a dimostrare la conformità urbanistico-edilizia, poiché il catasto ha finalità fiscali e non sostituisce il titolo edilizio. Il quadro probatorio era sufficiente e non occorrevano CTU o verificazione. Non vi era violazione del contraddittorio: la fase antecedente al sopralluogo era meramente preparatoria e non lesiva, mentre dopo l’accertamento il Comune aveva comunicato l’avvio del procedimento. È stata esclusa anche la violazione della disciplina sull’accesso, non risultando un diniego espresso o tacito e risultando gli atti rilevanti acquisiti al processo. L’ordinanza era adeguatamente motivata, poiché descriveva le opere, le difformità dal progetto e l’assenza del titolo, consentendo l’applicazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001. L’ordine di demolizione può essere rivolto al proprietario anche se non autore dell’abuso, perché rileva il potere di rimuovere l’opera; trattandosi di illecito permanente e di attività vincolata, non sono necessarie una specifica motivazione sull’affidamento, la comparazione degli interessi o la considerazione del tempo trascorso. La tettoia non poteva essere qualificata come pertinenza, anche perché l’immobile principale era abusivo; in ogni caso, ricadendo l’opera in area vincolata paesaggisticamente e mancando l’autorizzazione paesaggistica, la demolizione sarebbe stata doverosa anche qualora l’intervento fosse stato soggetto a DIA o SCIA. Spese dell’appello compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Costituisce il fondamento dell’ordine di demolizione e ripristino per interventi eseguiti in assenza o difformità dal titolo edilizio; l’ordinanza deve descrivere le opere abusive e i relativi presupposti di fatto e di diritto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto riguarda i procedimenti a istanza di parte diretti a ottenere un bene della vita e non è applicabile al procedimento repressivo edilizio esaminato.

• art. 3, comma 1, lett. b), l.r. Lazio n. 12/2004

  Fermo restando quanto previsto dall’articolo 32, comma 27, del D.L. n. 269/2003 e successive modifiche, dall’articolo 32 della L. n. 47/1985, come da ultimo modificato dall’articolo 32, comma 43, del citato D.L. n. 269/2003, nonché dall’articolo 33 della L. n. 47/1985, non sono comunque suscettibili di sanatoria: (…) b) le opere di cui all’articolo 2, comma 1, realizzate, anche prima della apposizione del vincolo, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici, su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei monumenti naturali, dei siti di importanza comunitaria e delle zone a protezione speciale, non ricadenti all’interno dei piani urbanistici attuativi vigenti, nonché a tutela dei parchi e delle aree naturali protette nazionali, regionali e provinciale.

  Il TAR aveva ritenuto, in ragione della consistenza dell’intervento e del vincolo gravante sull’area, non sanabile la tettoia; il Consiglio di Stato ha definito l’appello infondato anche sulla base della mancanza dell’autorizzazione paesaggistica.

• art. 817 cod. civ.

  La nozione civilistica di pertinenza è distinta da quella urbanistico-edilizia, più restrittiva e legata all’assenza di autonoma destinazione, alla modestia dimensionale e alla non alterazione significativa dell’assetto del territorio.

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  È richiamato dall’appellante per sostenere la qualificazione della tettoia e degli interventi pertinenziali; la tesi non è stata accolta.

• art. 6, lett. b-ter), d.P.R. 380/2001

  È richiamato dall’appellante con riferimento alle opere di protezione dal sole e dagli agenti atmosferici; il richiamo non è stato ritenuto idoneo a escludere l’abusività della tettoia.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  È richiamato dall’appellante per sostenere che la tettoia non richiedesse permesso di costruire; la qualificazione è stata disattesa in ragione della consistenza dell’opera e della sua incidenza sull’assetto dei luoghi.

Massime di principio

• Quando un immobile è stato realizzato sulla base di un progetto edilizio approvato, tale progetto costituisce il parametro e il limite della legittimità dell’attività costruttiva; le opere eseguite in difformità restano abusive anche se l’edificazione originaria è anteriore al 1967.
• Le planimetrie catastali, le consulenze tecniche svolte in procedimenti esecutivi e gli atti relativi a vicende civilistiche o alla circolazione del bene non dimostrano, di per sé, la conformità urbanistico-edilizia delle opere e non sostituiscono il titolo abilitativo comunale.
• L’ordine di demolizione può essere adottato nei confronti del proprietario dell’immobile anche se questi non ha realizzato l’abuso, poiché il proprietario è il soggetto che dispone del potere di rimuoverlo; non è necessario accertarne dolo o colpa.
• La repressione dell’abuso edilizio mediante demolizione costituisce attività vincolata e, in presenza dell’abuso, non richiede una specifica motivazione sull’affidamento del privato, la comparazione degli interessi o la considerazione del tempo trascorso dalla realizzazione dell’opera.
• La fase antecedente al sopralluogo edilizio, se meramente preparatoria e non immediatamente lesiva, non richiede il contraddittorio con il proprietario; la partecipazione deve essere garantita nel successivo procedimento, mediante comunicazione di avvio e possibilità di interloquire sulle risultanze istruttorie.
• In area sottoposta a vincolo paesaggistico, anche un’opera astrattamente qualificabile come pertinenziale, precaria o soggetta a DIA/SCIA richiede la previa autorizzazione paesaggistica quando altera l’aspetto esteriore; in mancanza, è legittima la sanzione demolitoria.

Come è indicizzato