Sentenza n. 935/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto in via principale l’accertamento della portata degli obblighi derivanti dalla convenzione urbanistica, del loro corretto adempimento, dell’inadempimento comunale, dell’obbligo del Comune di trasferire in proprio favore l’area destinata a parcheggio e della prescrizione del diritto comunale alla cessione dell’area. In via subordinata ha chiesto una sentenza ex art. 2932 c.c. produttiva degli effetti del trasferimento dell’area in favore del Comune, previo accertamento dell’adempimento degli obblighi convenzionali e conseguente svincolo della fideiussione. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 4 della convenzione, degli artt. 16, comma 5, e 28, comma 5, l. n. 1150/1942, sostenendo che la convenzione avesse durata massima decennale e che il diritto del Comune di ottenere la cessione dell’area fosse prescritto. La ricorrente ha rappresentato che il parcheggio e le opere di urbanizzazione erano stati completati, o comunque risultavano completati, entro il 1999 o almeno entro il 2004, e che il Comune ne aveva preso in carico gli spazi e consentito l’uso pubblico, senza tuttavia procedere al formale trasferimento della proprietà. Ha inoltre contestato l’ammissibilità della memoria di replica del Comune, poiché contenente per la prima volta le difese di merito e depositata oltre il termine processuale previsto dall’art. 73 c.p.a.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione, dichiarando prescritti il diritto e la pretesa del Comune alla cessione gratuita dell’area destinata a parcheggio pubblico. In via preliminare ha accolto l’eccezione relativa alla memoria comunale, disponendone lo stralcio: l’ordinanza istruttoria non aveva derogato ai termini dell’art. 73 c.p.a.; la relazione depositata dal Comune prima della costituzione non costituiva memoria difensiva e la successiva memoria di replica conteneva, sostanzialmente, la prima difesa sul tema della prescrizione, quindi tardiva. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che la convenzione, sottoscritta nel 1995, avesse durata massima decennale, con scadenza nel 2005. La scadenza non estingue gli obblighi convenzionali, ma determina il momento dal quale decorre il termine ordinario decennale di prescrizione per farli valere, salvo che le opere siano state ultimate prima, nel qual caso la prescrizione decorre dall’ultimazione. Anche considerando la proroga triennale prevista dall’art. 30, comma 3-bis, d.l. n. 69/2013, al momento della proposizione del ricorso, il 13 marzo 2022, il termine prescrizionale era già maturato. Il Comune avrebbe quindi potuto agire entro il termine decennale decorrente dalla scadenza della convenzione per ottenere l’accertamento giudiziale dell’obbligo di trasferimento gratuito. La sentenza non ha accolto una domanda di trasferimento dell’area in favore della ricorrente né ha pronunciato la sentenza costitutiva ex art. 2932 c.c.; ha accolto il ricorso esclusivamente quanto all’accertamento della prescrizione del diritto comunale alla cessione del parcheggio. Il Comune è stato condannato al pagamento di euro 2.000,00 oltre accessori e rimborso del contributo unificato, mentre le altre spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 4 della convenzione urbanistica del 20 ottobre 1995

  le aree a destinazione pubblica delle opere di urbanizzazione primaria devono essere cedute entro tre mesi dalla loro realizzazione e previo collaudo

  La disposizione disciplina l’obbligo di cessione delle aree pubbliche, la cui azionabilità è comunque soggetta al termine ordinario di prescrizione.

• art. 5 della convenzione urbanistica del 20 ottobre 1995

  La esecuzione delle opere di urbanizzazione primaria dovrà essere effettuata contemporaneamente al realizzando complesso e dovranno essere completate prima dell’abitabilità del complesso stesso

  Il completamento delle opere di urbanizzazione è collegato temporalmente alla realizzazione e all’abitabilità del complesso.

• art. 7 della convenzione urbanistica del 20 ottobre 1995

  lo svincolo della garanzia sarebbe avvenuto in unica soluzione a completamento e collaudo, con esito favorevole, di tutte le opere oggetto della convenzione

  La fideiussione garantisce l’esatta esecuzione delle opere convenzionali e il suo svincolo è subordinato al completamento e al collaudo delle opere.

• art. 16, comma 5, l. n. 1150/1942

  La convenzione urbanistica aveva durata massima decennale; la scadenza opera come termine di efficacia del regime urbanistico convenzionale e come dies a quo della prescrizione delle obbligazioni non ancora adempiute.

• art. 28, comma 5, l. n. 1150/1942

  È richiamato dalla ricorrente in relazione alla disciplina delle convenzioni urbanistiche e dei relativi obblighi.

• art. 30, comma 3-bis, d.l. n. 69/2013

  Anche considerando la proroga triennale prevista dalla disposizione, il termine decennale di prescrizione risultava comunque decorso.

• art. 2946 c.c.

  Le obbligazioni derivanti dalla convenzione urbanistica sono soggette al termine ordinario decennale di prescrizione, decorrente dalla scadenza della convenzione o, se anteriore, dall’ultimazione delle opere.

• art. 2934 c.c.

  La prescrizione costituisce la regola generale e non può essere esclusa per le obbligazioni amministrative convenzionali in assenza di una specifica deroga legislativa.

• art. 2932 c.c.

  La domanda subordinata diretta a ottenere una sentenza produttiva degli effetti del trasferimento non è stata esaminata favorevolmente, poiché il ricorso è stato accolto nei soli limiti dell’accertamento della prescrizione.

• art. 1 l. n. 241/1990

  Anche l’attività amministrativa svolta mediante convenzioni deve rispettare il principio di legalità e le regole generali dell’azione amministrativa.

• art. 11 l. n. 241/1990

  Le convenzioni urbanistiche, pur avendo struttura consensuale, restano strumenti di esercizio dell’attività amministrativa e sono soggette ai principi che governano tale attività.

• art. 73 c.p.a.

  La memoria di replica può contenere soltanto la risposta a nuove memorie o documenti; non può essere utilizzata per formulare per la prima volta le difese di merito, che devono essere depositate entro i termini ordinari.

• art. 46, comma 2, c.p.a.

  L’ordinanza istruttoria volta a garantire il rispetto della disciplina sulla costituzione dell’amministrazione non deroga ai termini per le memorie fissati dall’art. 73 c.p.a.

Massime di principio

• La scadenza della convenzione urbanistica non estingue gli obblighi di natura obbligatoria assunti dalle parti, ma segna, in assenza di diversa previsione, il momento dal quale decorre il termine ordinario decennale di prescrizione per azionarne l’adempimento.
• Se le opere di urbanizzazione previste dalla convenzione sono ultimate prima della scadenza convenzionale, il termine decennale di prescrizione delle obbligazioni relative decorre dall’ultimazione delle opere; in caso contrario decorre dalla scadenza della convenzione.
• Le obbligazioni derivanti da una convenzione urbanistica, comprese quelle relative alla cessione gratuita di aree e alla realizzazione di opere di urbanizzazione, sono soggette alla prescrizione ordinaria decennale, salvo una specifica disposizione legislativa che ne escluda la prescrittibilità.
• Anche quando l’amministrazione agisce mediante strumenti consensuali, come le convenzioni urbanistiche, la sua attività resta soggetta al principio di legalità e alle regole generali dell’azione amministrativa; l’amministrazione non può sottrarsi alla prescrizione in assenza di una base normativa che lo consenta.
• Un’ordinanza istruttoria adottata per acquisire una relazione dell’amministrazione o per regolare la costituzione in giudizio non modifica i termini per il deposito delle memorie previsti dall’art. 73 c.p.a.; una memoria di replica che contenga per la prima volta le difese sul merito è tardiva e deve essere stralciata.

Come è indicizzato