Sentenza n. 403/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

I due ricorsi, riuniti ai sensi dell'art. 70, comma 1, c.p.a., contestavano il regolamento ENAC sulla ripartizione dei compensi professionali agli avvocati interni. I ricorrenti deducevano, anzitutto, la violazione dell'art. 9, comma 6, d.l. n. 90/2014, per l'omessa previsione dei compensi nei casi di sentenza favorevole all'Amministrazione con compensazione integrale delle spese di lite. Contestavano inoltre l'art. 7 del regolamento, che limitava l'applicazione ai procedimenti instaurati dal 1° marzo 2024, ritenendo illegittima l'esclusione dei giudizi pendenti e delle attività difensive svolte negli anni precedenti, anche alla luce della precedente sentenza del TAR che aveva accertato l'illegittima inerzia dell'ENAC nell'adozione del regolamento. Veniva poi censurato l'art. 1, comma 3, nella parte in cui riconosceva automaticamente una quota dei compensi al dirigente dell'Ufficio legale e non garantiva espressamente che la responsabilità dell'ufficio fosse affidata a un avvocato iscritto nell'elenco speciale, in violazione dell'art. 23, comma 2, l. n. 247/2012. I ricorrenti impugnavano altresì il termine minimo di sei mesi per la liquidazione dei compensi decorrente dalla riscossione delle somme da parte dell'Ente, ritenendolo privo di adeguata giustificazione e lesivo dei principi di tempestività e ragionevolezza. Infine, contestavano la previsione che subordinava la ripartizione dei compensi al passaggio in giudicato o all'irrevocabilità della decisione favorevole, sostenendo che fossero sufficienti anche sentenze di primo grado provvisoriamente esecutive. L'ENAC sosteneva che la corresponsione in caso di compensazione fosse rimessa alla discrezionalità regolamentare, giustificava la decorrenza temporale e il termine di liquidazione con esigenze contabili e difendeva il requisito della definitività della decisione.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per identità dell'atto impugnato e connessione soggettiva, oggettiva e normativa. Ha accolto i ricorsi in parte. Ha ritenuto illegittima l'omessa previsione dei compensi in caso di sentenza favorevole con compensazione integrale delle spese, poiché l'art. 9, comma 6, d.l. n. 90/2014 attribuisce direttamente il diritto al compenso, mentre il regolamento può disciplinarne soltanto criteri, modalità e misura nei limiti dello stanziamento. Ha annullato l'art. 7 nella parte in cui escludeva le decisioni favorevoli pubblicate dopo l'entrata in vigore del regolamento solo perché relative a giudizi instaurati anteriormente al 1° marzo 2024; il regolamento deve applicarsi anche alle decisioni favorevoli successive alla sua entrata in vigore relative a giudizi già pendenti. Ha invece escluso l'estensione retroattiva ai giudizi già definitivamente conclusi anteriormente, in ragione delle esigenze di legalità contabile e di equilibrio finanziario. Ha annullato l'art. 1, comma 3, nella parte in cui non garantiva che la responsabilità dell'Ufficio legale fosse affidata a un avvocato iscritto nell'elenco speciale e nella parte in cui riconosceva automaticamente compensi al dirigente dell'ufficio senza subordinare il beneficio all'effettivo e stabile svolgimento di attività forense. Ha annullato la previsione del termine minimo di sei mesi per la liquidazione dei compensi, ritenendola priva di adeguata motivazione e incompatibile con ragionevolezza, buon andamento e tempestività della corresponsione dopo la riscossione delle somme. Ha invece respinto la censura relativa al requisito del passaggio in giudicato o dell'irrevocabilità: tale requisito non incide sulla maturazione astratta del diritto, ma individua il momento di attualità, liquidità ed esigibilità ai fini del riparto delle somme, per esigenze di certezza del titolo e sostenibilità contabile. L'ENAC è stato condannato alle spese, liquidate in euro 3.000 per ciascun gruppo di ricorrenti e in euro 1.000 per ciascuna parte interveniente ad adiuvandum, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 70, comma 1, c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi per ragioni di economia processuale e per evitare il rischio di pronunce contrastanti.

• art. 9, comma 6, d.l. 24 giugno 2014, n. 90, convertito dalla l. 11 agosto 2014, n. 114

  in tutti i casi di pronunciata compensazione integrale delle spese, ivi compresi quelli di transazione dopo sentenza favorevole alle amministrazioni pubbliche di cui al comma 1, ai dipendenti – ad esclusione del personale dell’Avvocatura dello Stato – sono corrisposti compensi professionali in base alle norme regolamentari o contrattuali vigenti e nei limiti dello stanziamento previsto

  Attribuisce direttamente agli avvocati dipendenti delle pubbliche amministrazioni il diritto al compenso anche in caso di sentenza favorevole con compensazione integrale delle spese. Le norme regolamentari o contrattuali disciplinano criteri, modalità e misura del compenso, ma non possono escluderne la spettanza; lo stanziamento costituisce un limite quantitativo e non elimina il diritto.

• art. 23, comma 2, l. 31 dicembre 2012, n. 247

  la responsabilità dell'Ufficio legale degli enti pubblici è affidata ad un avvocato iscritto nell'elenco speciale

  Impone che la responsabilità dell'ufficio legale dell'ente pubblico sia affidata a un avvocato iscritto nell'elenco speciale, a tutela dell'autonomia e dell'indipendenza tecnica dell'avvocatura pubblica.

• art. 36 Cost.

  È richiamato quale parametro del diritto a una remunerazione proporzionata alla qualità e quantità del lavoro svolto.

• art. 97 Cost.

  È richiamato quale parametro dei principi di buon andamento, ragionevolezza e tempestività dell'azione amministrativa.

• art. 70, comma 1, c.p.a.

  Consente la riunione dei ricorsi connessi per ragioni di economia processuale e per evitare il rischio di pronunce contrastanti.

Massime di principio

• L'art. 9, comma 6, d.l. n. 90/2014 attribuisce agli avvocati dipendenti delle pubbliche amministrazioni il diritto al compenso professionale anche quando la sentenza favorevole all'amministrazione disponga la compensazione integrale delle spese di lite; il regolamento interno può stabilire criteri, modalità e misura del compenso, nei limiti dello stanziamento, ma non può escluderne la spettanza.
• La previsione regolamentare del compenso agli avvocati pubblici deve essere collegata all'effettivo svolgimento di attività professionale di assistenza, consulenza, rappresentanza o difesa; la mera titolarità della direzione dell'ufficio legale non è sufficiente a fondare automaticamente il diritto alla ripartizione.
• La responsabilità dell'ufficio legale di un ente pubblico deve essere affidata a un avvocato iscritto nell'elenco speciale previsto dall'art. 23, comma 2, l. n. 247/2012; una disciplina regolamentare che non assicuri tale vincolo è illegittima.
• Quando il regolamento sui compensi professionali entra in vigore, esso deve applicarsi alle decisioni favorevoli pubblicate successivamente, anche se relative a giudizi instaurati anteriormente; non è invece automaticamente dovuta l'estensione retroattiva ai giudizi già definitivamente conclusi, in assenza di base normativa e adeguata copertura contabile.
• Un termine minimo di sei mesi per la liquidazione dei compensi decorrente dalla riscossione delle somme da parte dell'amministrazione è illegittimo se non sorretto da una specifica e comprovata motivazione organizzativa, contabile o istruttoria, poiché incide irragionevolmente sull'effettività e tempestività di un diritto patrimoniale già maturato.
• Il requisito del passaggio in giudicato o dell'irrevocabilità della decisione favorevole può costituire una regola tecnica per rendere attuale, liquido ed esigibile il compenso ai fini del riparto delle somme, senza configurare una condizione sospensiva dell'esistenza astratta del diritto.

Come è indicizzato