Sentenza n. 1062/2026 - Palermo, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ingiunzione comunale relativa a manufatti realizzati in zona agricola, alcuni in assenza di titolo e altri in difformità da titoli edilizi o sanatorie precedenti. Ha dedotto, tra l’altro, che l’ampliamento del manufatto n. 15 avrebbe dovuto essere qualificato come ristrutturazione edilizia di un organismo esistente, anziché come nuova costruzione; che il manufatto n. 2, destinato a magazzino agricolo, e il manufatto n. 12, destinato ad abitazione dell’imprenditrice agricola, erano conformi alla disciplina della zona agricola; che la vasca di accumulo, i muri di contenimento, il corpo scala e la strada privata di accesso erano opere funzionali all’attività agricola e sanabili; che alcuni manufatti erano stati spontaneamente demoliti; che la vasca poteva rientrare nell’edilizia libera; e che il Comune sarebbe stato incompetente a ordinare la rimozione della strada collegata alla strada statale, spettando l’autorizzazione dell’accesso all’ente proprietario della strada. Con motivi aggiunti ha impugnato il silenzio-rigetto formatosi sulle istanze di accertamento di conformità presentate per i manufatti nn. 2, 8, 9, 11 con corpo scala, 12, 13, 14, 17 e 18, sostenendo la loro doppia conformità urbanistica ed edilizia ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato accolto parzialmente. Il TAR ha ritenuto che l’ampliamento volumetrico del manufatto n. 15, già assistito da titoli edilizi in sanatoria, costituisse ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001, e non nuova costruzione. Pertanto, il Comune non poteva applicare il regime dell’art. 31, comprensivo delle conseguenze acquisitive in caso di inottemperanza, ma avrebbe dovuto applicare l’art. 33, fissando un termine congruo per il ripristino e prevedendo il relativo regime sanzionatorio, con eventuale fiscalizzazione soltanto in caso di impossibilità tecnica di demolizione. È stata quindi annullata l’ingiunzione limitatamente alla mancata precisazione del regime dell’art. 33 per il manufatto n. 15. Sono state respinte le censure relative alla validità dell’ingiunzione per i manufatti nn. 2, 8 e 12, poiché la successiva presentazione dell’istanza di accertamento di conformità non incide sulla validità dell’ordine demolitorio, ma ne sospende l’esecutività fino alla definizione della domanda di sanatoria. È stata respinta anche la censura relativa alla vasca, perché la disciplina sull’edilizia libera invocata era sopravvenuta rispetto alla realizzazione dell’opera e, comunque, non ne erano stati provati i limiti dimensionali. È stata inoltre confermata la competenza comunale sulla strada privata realizzata sul fondo della ricorrente: l’ANAS resta competente per autorizzare l’accesso alla strada statale, mentre il Comune è competente sul titolo edilizio relativo alla strada privata e può ordinarne la demolizione in assenza di permesso. I motivi aggiunti sono stati accolti. Il TAR ha ritenuto dimostrata la doppia conformità dei manufatti indicati, sulla base dell’art. 19 delle norme di attuazione della variante al piano comprensoriale, che consente in zona agricola la realizzazione dei fabbricati e impianti necessari all’attività agricola e zootecnica e prevede l’indice di densità fondiaria soltanto per l’edilizia residenziale. Tale disciplina è stata ritenuta applicabile sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda di sanatoria. Il silenzio-rigetto è stato quindi annullato limitatamente ai manufatti nn. 2, 8, 9, 11 con corpo scala, 12, 13, 14, 17 e 18. Conseguentemente, l’ingiunzione demolitoria è divenuta ineseguibile, quanto a tali manufatti, fino alla pronuncia espressa del Comune sulle istanze ex art. 36, da adottare in conformità all’accertamento compiuto dalla sentenza. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. e), d.P.R. 380/2001

  La realizzazione della strada privata e l’ampliamento esaminato sono stati ricondotti, rispettivamente, alla nuova costruzione e alla ristrutturazione edilizia secondo la natura concreta delle opere.

• art. 6, comma 1, lett. e-sexies), d.P.R. 380/2001

  le vasche di raccolta di acque meteoriche per uso agricolo fino al volume massimo di 50 mc di acqua per ogni ettaro di terreno coltivato

  La disciplina sull’edilizia libera per le vasche agricole è sopravvenuta rispetto alla realizzazione della vasca controversa e non è stata comunque dimostrata la conformità ai limiti dimensionali.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici

  L’ampliamento volumetrico di un fabbricato esistente e assentito, volto a creare un organismo in tutto o in parte diverso, è stato qualificato come ristrutturazione edilizia.

• art. 22 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285

  La competenza dell’ente proprietario della strada statale riguarda l’autorizzazione dell’accesso alla pubblica via, non il titolo edilizio relativo alla strada privata realizzata sul fondo.

• art. 26 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente, ma il TAR ha escluso che sottragga al Comune la competenza edilizia sulla strada privata.

• art. 27 del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285

  La competenza dell’ente proprietario della strada statale per l’accesso alla pubblica via è distinta dalla competenza comunale in materia edilizia.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Il regime dell’art. 31 non è applicabile all’abuso qualificabile come ristrutturazione edilizia e comporta, in caso di inottemperanza, conseguenze acquisitive non previste per tale fattispecie.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Per gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di permesso o in totale difformità, l’amministrazione deve applicare in prima battuta la sanzione ripristinatoria, fissando un termine congruo; la sanzione pecuniaria è possibile in caso di difficoltà tecniche di demolizione.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  L’accertamento di conformità richiede la doppia conformità urbanistica ed edilizia dell’opera, sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda. La presentazione dell’istanza non invalida l’ordine demolitorio, ma ne sospende l’esecutività fino alla definizione della domanda. Il silenzio-rigetto è stato annullato per i manufatti per i quali la doppia conformità risultava dimostrata.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  È stato disposto l’oscuramento dei dati identificativi della parte ricorrente a tutela dei diritti e della dignità dell’interessata.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  È stato richiamato quale ulteriore fondamento della tutela dei dati personali mediante oscuramento delle generalità.

Massime di principio

• L’ampliamento volumetrico di un fabbricato esistente e già assentito, quando produce un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, rientra nella ristrutturazione edilizia di cui all’art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001, anche se comporta modifiche della volumetria complessiva, e non nella nuova costruzione di cui all’art. 3, comma 1, lett. e), del medesimo decreto.
• Per gli interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità, l’amministrazione deve applicare il regime sanzionatorio dell’art. 33 d.P.R. 380/2001 e non quello dell’art. 31; l’ordinanza deve fissare un termine congruo per il ripristino e non può collegare automaticamente all’inottemperanza l’acquisizione gratuita dell’area al patrimonio comunale.
• La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 non determina l’illegittimità dell’ordine di demolizione già adottato, ma ne sospende l’esecutività fino alla definizione della domanda di sanatoria.
• La doppia conformità richiesta dall’art. 36 d.P.R. 380/2001 deve essere dimostrata dal richiedente con riferimento sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione dell’opera sia a quella vigente al momento della presentazione dell’istanza; in presenza di tale dimostrazione, il silenzio-rigetto può essere annullato e l’amministrazione deve pronunciarsi espressamente.
• In zona agricola, una disciplina urbanistica che consenta la costruzione dei fabbricati e impianti necessari all’attività agricola e zootecnica senza fissare specifici indici di densità fondiaria per tali opere può fondare la conformità urbanistica di manufatti funzionali all’attività agricola, mentre gli indici previsti per l’edilizia residenziale restano applicabili alle costruzioni abitative.
• La competenza dell’ente proprietario di una strada pubblica ad autorizzare l’accesso alla stessa non esclude la competenza del Comune sul titolo edilizio relativo a una strada privata realizzata su fondo privato; in assenza del necessario titolo edilizio, il Comune può ordinarne la demolizione.

Come è indicizzato