Sentenza n. 4997/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L'appellante ha contestato la sentenza del TAR deducendo, con il primo motivo, violazione dell'art. 10-bis della l. n. 241/1990, error in iudicando e in procedendo, errore sui presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che fosse stato omesso il preavviso di rigetto sull'istanza di accertamento di conformità e che non fosse applicabile la sanatoria processuale prevista dall'art. 21-octies, comma 2, della stessa legge, poiché l'apporto partecipativo avrebbe potuto condurre a un esito diverso in ragione della natura pertinenziale delle opere. Con il secondo motivo ha dedotto omissione di pronuncia, violazione e falsa applicazione della normativa urbanistica comunale, degli artt. 1 e seguenti del d.P.R. n. 380/2001 e dell'art. 878 c.c., errore sui presupposti, difetto di istruttoria, contrasto con precedenti e violazione dei titoli edilizi rilasciati. Ha sostenuto che il muro, alto 2,50 metri e destinato a proteggere l'area retrostante l'officina, fosse una pertinenza urbanistica priva di autonomia e di incidenza sul carico urbanistico, che la pavimentazione rientrasse nell'edilizia libera, che il lotto avesse perso la destinazione agricola in conseguenza dell'assentimento dell'officina e che le opere fossero necessarie per la sicurezza, la custodia dei materiali e la prevenzione della tracimazione dei liquidi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Quanto al primo motivo, ha ritenuto applicabile il coordinamento tra l'art. 10-bis e l'art. 21-octies, comma 2, della l. n. 241/1990: l'omissione del preavviso di rigetto non comporta l'annullamento quando, alla luce dell'infondatezza della pretesa sostanziale, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso. Nel caso concreto l'appellante si è limitato a riproporre la tesi della natura pertinenziale delle opere, senza indicare nuovi elementi o temi di indagine che avrebbero potuto modificare l'esito. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha escluso la natura di pertinenza urbanistica delle opere, consistenti in un muro in calcestruzzo armato alto 2,50 metri, esteso lungo il perimetro di un lotto di 540 mq, e nella pavimentazione dello stesso lotto mediante battuto di cemento armato. Per consistenza, autonomia e impatto sul territorio, le opere determinano una significativa trasformazione dello stato dei luoghi e sono soggette a permesso di costruire. La disciplina civilistica sui muri di cinta e sulle distanze non è decisiva, dovendosi considerare la rilevanza pubblicistica dell'intervento e la sua compatibilità con la disciplina urbanistico-edilizia. Il diniego era fondato sulla classificazione dell'area come zona agricola dal PRG e come zona E2 dal PUC adottato, con regime di inedificabilità salvo il recupero dell'edilizia esistente senza incremento del carico insediativo. L'uso di fatto del lotto come deposito e le risultanze catastali non dimostrano il mutamento della destinazione urbanistica; inoltre, le opere dovevano essere valutate unitariamente e non in modo atomistico. Infine, l'accertamento di conformità è funzionale alla sanatoria dei soli abusi formali e non può consentire la regolarizzazione di opere sostanzialmente incompatibili con la disciplina urbanistica. L'appellante è stato condannato al pagamento delle spese del grado, liquidate in € 4.000, oltre spese generali e accessori.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  L'omissione della comunicazione dei motivi ostativi non conduce all'annullamento quando l'apporto partecipativo del privato non avrebbe potuto determinare un contenuto diverso del provvedimento.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  contenuto dispositivo che non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La violazione di norme sul procedimento può essere irrilevante quando l'esito provvedimentale era vincolato dall'infondatezza sostanziale della pretesa; tale regola è stata coordinata con l'art. 10-bis.

• artt. 1 e seguenti d.P.R. 380/2001

  La disciplina edilizia è stata richiamata per qualificare le opere e verificarne la sottoposizione a permesso di costruire e la compatibilità urbanistica.

• art. 878 c.c.

  La disciplina civilistica dei muri di cinta e delle distanze non prevale sulla valutazione pubblicistica dell'impatto delle opere e della loro conformità urbanistico-edilizia.

• P.R.G. del Comune di Capodrise

  La classificazione dell'area come zona agricola è stata ritenuta ostativa alla regolarizzazione delle opere realizzate.

• P.U.C. adottato dal Comune di Capodrise

  La classificazione come area destinata ad attività rurali in regime di inedificabilità, salvo il recupero dell'edilizia esistente senza incremento del carico insediativo, conferma l'incompatibilità urbanistica dell'intervento.

Massime di principio

• L'omissione del preavviso di rigetto non determina l'annullamento del provvedimento quando l'amministrazione o il giudice accertino che l'apporto partecipativo del privato non avrebbe potuto condurre a un esito diverso, perché la pretesa sostanziale è infondata e il provvedimento risulta sostanzialmente vincolato nel suo contenuto.
• La pertinenza urbanistico-edilizia ricorre soltanto per interventi accessori di modesta entità e privi di autonomia funzionale; opere di notevole consistenza, estese su un lotto significativo e idonee a trasformare lo stato dei luoghi non possono essere qualificate come pertinenze, anche se funzionali a un fabbricato principale.
• La qualificazione civilistica di un'opera come muro di cinta o la disciplina civilistica delle distanze non escludono l'assoggettamento dell'intervento alla disciplina urbanistico-edilizia quando la sua consistenza produca un rilevante impatto sul territorio.
• Ai fini della valutazione dell'abuso edilizio, le opere realizzate contestualmente o funzionalmente collegate devono essere considerate nel loro complessivo impatto edilizio e non segmentate in singoli interventi per ricondurne alcuni all'edilizia libera.
• L'utilizzo di fatto di un'area e le risultanze catastali non sono sufficienti a dimostrare il mutamento della destinazione urbanistica impressa dagli strumenti comunali; la conformità dell'intervento deve essere verificata rispetto alla disciplina urbanistica vigente.
• L'accertamento di conformità non consente la sanatoria di opere sostanzialmente incompatibili con la disciplina urbanistica, essendo diretto a regolarizzare esclusivamente abusi formali.

Come è indicizzato