Sentenza n. 7441/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società appellante ha contestato l’intimazione di pagamento notificata il 26 maggio 2023 per € 26.092,44, relativa a crediti iscritti a ruolo dalla Regione Friuli Venezia Giulia, fondati su cartelle notificate il 19 giugno e il 2 ottobre 2018, rispettivamente per una sanzione amministrativa e per il prelievo supplementare sulle consegne di latte della campagna 2014/2015. Ha dedotto: (1) che l’intimazione sarebbe illegittima perché il credito per il prelievo sarebbe venuto meno o sarebbe divenuto inefficace in seguito all’art. 10-bis della legge n. 103/2023 e alle circolari AGEA del 13 settembre e 24 ottobre 2023, con le quali sarebbero stati ricalcolati i prelievi alla luce delle sentenze della Corte di giustizia UE; (2) che la mancata impugnazione della cartella non precluderebbe le opposizioni esecutive o pre-esecutive, e che l’intimazione successiva alla cartella potrebbe essere contestata ai sensi degli artt. 615 e 617 c.p.c. e dell’art. 29 d.lgs. n. 46/1999; (3) che le modalità nazionali di imputazione e riassegnazione dei quantitativi inutilizzati sarebbero in contrasto con il diritto UE, con conseguente nullità o inefficacia degli atti di prelievo e obbligo dell’amministrazione di disapplicarli. Le amministrazioni hanno eccepito anche l’inammissibilità dell’appello perché proposto dalla società, mentre il ricorso di primo grado risultava proposto dalla persona fisica; AGEA e le amministrazioni hanno contestato nel merito le censure. L’appellante ha inoltre chiesto un rinvio in ragione di interlocuzioni e di una proposta transattiva.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, ritenendolo infondato, e ha prescisso dall’esame dell’eccezione di inammissibilità per diversità tra il soggetto ricorrente in primo grado e la società appellante. Ha respinto l’istanza di rinvio: la procedura transattiva prevista dall’art. 10-ter d.l. n. 69/2023 riguardava le campagne 1995/1996-2008/2009, non la campagna 2014/2015 oggetto della causa. Il primo motivo è stato ritenuto inammissibile perché nuovo in appello e, comunque, infondato: l’art. 10-bis d.l. n. 69/2023 presuppone una sentenza definitiva che annulli l’imputazione e disponga il ricalcolo, presupposto non ricorrente; non risultava inoltre presentata l’istanza entro il termine decadenziale previsto dalla norma. Quanto alle censure contro il credito e gli atti presupposti, il Collegio ha rilevato che le cartelle non erano state impugnate: i vizi dell’atto a monte, inclusa la violazione del diritto UE, non potevano essere dedotti impugnando l’intimazione a valle. Ha inoltre affermato che il contrasto di un provvedimento amministrativo con il diritto UE comporta annullabilità, non nullità, salvo che il potere sia stato attribuito da una norma interna incompatibile con il diritto UE, ipotesi non ravvisata: nel caso delle quote latte il contrasto riguardava criteri di esercizio del potere, non la disposizione attributiva. Ne conseguono l’onere di impugnare l’atto entro sessanta giorni e, in mancanza, la sua inoppugnabilità, ferma la possibilità di autotutela amministrativa. Infine, le indagini generali sui dati e sul sistema delle quote latte non bastavano a spostare sull’amministrazione l’onere di dimostrare la correttezza dei dati; l’appellante non aveva fornito un principio di prova dell’incidenza concreta delle indagini sull’attribuzione delle quote e sul prelievo della propria azienda. Le spese sono state poste a carico dell’appellante e liquidate complessivamente in € 4.000,00, oltre accessori se dovuti, in parti uguali a favore di Ader, Regione Friuli Venezia Giulia e AGEA.

Norme richiamate

• art. 10-ter d.l. n. 69/2023

  La nota di Agea, depositata da Ader in data 20 luglio 2026, ha evidenziato sia che il potere transattivo attribuito dall’art. 10-ter del d.l. n. 69 del 2023 all’Organismo di composizione delle situazioni debitorie riguarda esclusivamente le posizioni debitori relative alle campagne comprese tra la campagna 1995/1996 e la campagna 2008/2009, sia che la richiesta di definizione in via transattiva presentata dal produttore concerne le campagne lattiere nei periodi dal 1995/1996 al 2008/2009.

  Il potere transattivo dell’Organismo previsto dall’art. 10-ter è circoscritto alle posizioni debitorie relative alle campagne 1995/1996-2008/2009 e non rileva per una controversia relativa alla campagna 2014/2015.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  L’istanza di definizione in via transattiva, pertanto, non assume alcun rilievo ai fini del presente giudizio, sicché non ricorrono i presupposti di cui all’art. 73, comma 1-bis, per disporre il rinvio della trattazione della causa.

  Il rinvio della trattazione non è giustificato da una procedura transattiva che non riguarda la posizione debitoria oggetto del giudizio.

• art. 104 c.p.a.

  In ordine al primo motivo, al di là del fatto che la doglianza è inammissibile per il divieto dei nova in appello ai sensi dell’art. 104 c.p.a., è sufficiente rilevare che l’art. 10-bis del d.l. n. 69 del 2023, convertito in legge 103 del 2023 non è applicabile alla fattispecie in esame

  La censura fondata su elementi o profili nuovi non introdotti in primo grado è inammissibile in appello ai sensi del divieto dei nova.

• art. 10-bis d.l. n. 69/2023, convertito dalla l. n. 103/2023

  In ordine al primo motivo, al di là del fatto che la doglianza è inammissibile per il divieto dei nova in appello ai sensi dell’art. 104 c.p.a., è sufficiente rilevare che l’art. 10-bis del d.l. n. 69 del 2023, convertito in legge 103 del 2023 non è applicabile alla fattispecie in esame in quanto stabilisce che l’Agea esegue le operazioni nazionali di compensazione e ridetermina il prelievo supplementare “nei confronti dei produttori destinatari di una sentenza definitiva che annulla l’imputazione di prelievo supplementare e ne dispone il ricalcolo”, presupposto che non ricorre nella fattispecie.

  Le operazioni di compensazione e rideterminazione del prelievo previste dall’art. 10-bis si applicano ai produttori destinatari di una sentenza definitiva che annulli l’imputazione e disponga il ricalcolo; in assenza di tale presupposto, la norma non si applica.

• art. 10-bis, comma 7, d.l. n. 69/2023, convertito dalla l. n. 103/2023

  Né risulta in atti un’istanza del produttore presentata nel termine decadenziale di cui al settimo comma dello stesso art. 10-bis per l’applicazione del disposto di cui al precedente sesto comma.

  L’accesso al meccanismo previsto dal comma 6 richiede la presentazione dell’istanza entro il termine decadenziale stabilito dal comma 7.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  In altri termini, fermo restando che il contrasto tra un provvedimento amministrativo nazionale e il diritto dell’Unione europea debba generare qualche forma d’invalidità dell’atto in questione, il Consiglio di Stato, almeno a far tempo dalla sentenza di questa Sezione 31 marzo 2011, n. 1983, ha affermato che l’atto amministrativo che viola il diritto dell’Unione europea è affetto da annullabilità per vizio di illegittimità sotto forma di violazione di legge e non da nullità, atteso che l’art. 21 septies della l. 7.8.1990, n. 241, ha codificato in numero chiuso le ipotesi di nullità del provvedimento amministrativo e tra queste ipotesi non rientra il contrasto con il diritto dell’Unione europea.

  La violazione del diritto UE determina l’annullabilità del provvedimento per violazione di legge, non la nullità, perché il contrasto con il diritto UE non rientra nelle ipotesi tassative di nullità previste dall’art. 21-septies.

• art. 29 d.lgs. n. 46/1999

  La mancata impugnazione della cartella di pagamento da parte dell’obbligato non determinerebbe alcuna preclusione, ben potendo il debitore proporre le opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi, a norma dell’art. 29 d.lgs. n. 46 del 1999, nelle forme ordinarie, ossia ai sensi degli artt. 615 e 617 c.p.c.

  La disposizione è richiamata dall’appellante per sostenere che la mancata impugnazione della cartella non precluda le opposizioni esecutive; il Collegio ha tuttavia ritenuto non più deducibili, tramite l’impugnazione dell’intimazione, i vizi dell’atto presupposto non tempestivamente impugnato.

• artt. 615 e 617 c.p.c.

  La mancata impugnazione della cartella di pagamento da parte dell’obbligato non determinerebbe alcuna preclusione, ben potendo il debitore proporre le opposizioni all’esecuzione e agli atti esecutivi, a norma dell’art. 29 d.lgs. n. 46 del 1999, nelle forme ordinarie, ossia ai sensi degli artt. 615 e 617 c.p.c.

  Le opposizioni previste dal codice di procedura civile sono state invocate dall’appellante come rimedi esperibili nonostante la mancata impugnazione della cartella; la sentenza non accoglie tale argomento e stabilisce che i vizi dell’atto presupposto non sono deducibili nel giudizio sull’intimazione a valle.

• art. 50 d.P.R. n. 602/1973

  Pertanto, ove alla notifica della cartella non segua, entro un anno, l’avvio dell’azione esecutiva, il debitore potrebbe sempre opporsi all’intimazione di pagamento successivamente notificata ai sensi dell’art. 50 d.P.R. n. 602 del 1973, per contestare il diritto di procedere ad esecuzione forzata, trattandosi di opposizione “pre-esecutiva” ex art. 615, comma 1, c.p.c.

  L’appellante ha sostenuto che l’intimazione notificata dopo la cartella sia contestabile, in assenza di avvio dell’esecuzione entro un anno, per negare il diritto di procedere a esecuzione; il Collegio ha però ritenuto non deducibili in tale sede i vizi dell’atto presupposto non impugnato.

• art. 615, comma 1, c.p.c.

  Pertanto, ove alla notifica della cartella non segua, entro un anno, l’avvio dell’azione esecutiva, il debitore potrebbe sempre opporsi all’intimazione di pagamento successivamente notificata ai sensi dell’art. 50 d.P.R. n. 602 del 1973, per contestare il diritto di procedere ad esecuzione forzata, trattandosi di opposizione “pre-esecutiva” ex art. 615, comma 1, c.p.c.

  L’opposizione pre-esecutiva è stata prospettata dall’appellante per contestare il diritto di procedere a esecuzione; la decisione esclude comunque che essa consenta di recuperare la deduzione dei vizi dell’atto presupposto non impugnato.

Massime di principio

• Il contrasto di un provvedimento amministrativo con il diritto dell’Unione europea ne determina, di regola, l’annullabilità per violazione di legge e non la nullità, poiché le ipotesi di nullità previste dall’art. 21-septies l. n. 241/1990 sono tassative. La nullità può configurarsi quando il potere sia stato attribuito da una norma interna incompatibile con il diritto UE, da disapplicare; non quando il contrasto riguardi soltanto le regole che disciplinano l’esercizio del potere.
• Il provvedimento amministrativo contrastante con il diritto UE deve essere impugnato entro il termine di decadenza previsto per l’azione di annullamento. Se non è tempestivamente impugnato, diviene inoppugnabile e i suoi vizi non possono essere dedotti impugnando un successivo atto meramente attuativo o consequenziale, ferma la possibilità per l’amministrazione di esercitare l’autotutela.
• Il meccanismo di compensazione e rideterminazione del prelievo supplementare previsto dall’art. 10-bis d.l. n. 69/2023 opera, secondo la disciplina richiamata in sentenza, nei confronti dei produttori destinatari di una sentenza definitiva che annulli l’imputazione del prelievo e disponga il ricalcolo; è inoltre necessaria la presentazione dell’istanza entro il termine decadenziale previsto.
• Indagini generali sull’affidabilità dei dati utilizzati per l’attribuzione delle quote latte non bastano, da sole, a trasferire sull’amministrazione l’onere di dimostrare la correttezza dei dati riferiti al singolo produttore: occorre almeno un principio di prova dell’incidenza concreta di tali indagini sull’attribuzione delle quote e sulla determinazione del prelievo individuale.

Come è indicizzato