Sentenza n. 1826/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato l’avviso con cui il Comune ha richiesto complessivamente € 218.670,96 per il CUP 2024, di cui € 164.626,00 per canone, € 49.387,80 per sanzioni, € 4.657,16 per interessi ed € 6,00 per spese di notifica, in relazione a viadotti e relative infrastrutture autostradali che intersecano alcune strade comunali. Ha dedotto: 1) insussistenza dei presupposti del CUP e dell’occupazione di beni comunali; 2) preesistenza dell’autostrada e legittimità della sua localizzazione e costruzione in forza di leggi statali; 3) natura di interesse generale della costruzione e gestione dell’infrastruttura, svolte in base alla concessione statale; 4) assenza di sottrazione di suolo comunale e di sacrificio imposto alla collettività; 5) illegittimità delle sanzioni per la causa di esclusione della responsabilità prevista dall’art. 4 l. 689/1981; 6) violazione del legittimo affidamento, essendo l’infrastruttura gestita da oltre cinquant’anni e contestata solo successivamente; 7) duplicazione del canone già versato allo Stato. Il Comune ha eccepito difetto di giurisdizione, ne bis in idem e litispendenza rispetto al precedente giudizio COSAP, acquiescenza per il pagamento delle annualità 2021-2023 e tardività dell’impugnazione del regolamento; ha inoltre sostenuto che le infrastrutture sarebbero della concessionaria e che l’occupazione comporterebbe limitazioni alla viabilità e altri pregiudizi.

La decisione

Il TAR ha affermato la giurisdizione amministrativa: la controversia investe il potere comunale di assoggettare l’infrastruttura a concessione e CUP, non la mera quantificazione di un credito patrimoniale. Ha respinto l’eccezione di ne bis in idem e di violazione dell’art. 39 c.p.a., poiché il precedente giudizio riguardava COSAP per le annualità 2016-2020, mentre qui si controverte del CUP 2024, e le obbligazioni sono autonome per ciascun anno. Ha escluso l’acquiescenza, perché il pagamento delle annualità 2021-2023, compiuto per evitare conseguenze esecutive, non manifestava in modo inequivoco la volontà di accettare definitivamente la pretesa. Ha respinto l’eccezione di tardività dell’impugnazione regolamentare: il regolamento non menziona in modo esplicito e univoco le infrastrutture autostradali e non aveva portata immediatamente lesiva; la lesività andava valutata con il concreto esercizio del potere. Nel merito ha accolto i primi quattro motivi. L’infrastruttura autostradale e i viadotti appartengono al demanio statale, non al patrimonio comunale; la concessionaria dispone di titolo statale per la costruzione e l’esercizio dell’autostrada, sicché non occorre una concessione comunale e manca il presupposto per applicare il CUP. Il dato catastale invocato dal Comune non prova la proprietà privata, avendo funzione fiscale; la convenzione del 2007 non trasferì alla concessionaria la proprietà delle infrastrutture preesistenti, ma ne disciplinò la concessione in esercizio. La gestione, svolta nell’interesse e per conto dello Stato, non rende abusiva l’insistenza dell’infrastruttura sul territorio comunale né assoggettabile a titolo comunale. Inoltre, il Comune non ha provato una concreta sottrazione di suolo o un sacrificio della collettività: le dedotte limitazioni al transito, il transennamento e gli altri pregiudizi erano generici o non provati. I motivi quinto, sesto e settimo, relativi alla responsabilità per le sanzioni, all’affidamento e alla duplicazione del canone, sono stati assorbiti perché superati dall’insussistenza a monte dei presupposti del CUP. Il ricorso è stato accolto quanto all’avviso, che è stato annullato; il regolamento non è stato annullato, poiché privo di previsioni esplicite e univoche riferite alle infrastrutture autostradali. Spese compensate, salvo il rimborso del contributo unificato, se versato.

Norme richiamate

• art. 1, commi 816-836, l. 160/2019

  Nel caso in esame Aspi è titolare di una concessione, assentita con Convenzione Unica del 12 ottobre 2007, approvata con art. 8-duodecies, del d.l. n. 59/2008, convertito con modificazioni con l. n. 101/2008, avente ad oggetto per l’appunto la costruzione e l’esercizio dell’autostrada, il cui percorso interessa, tra l’altro, anche il Comune resistente.

  Il CUP presuppone un’occupazione riconducibile a beni del demanio o del patrimonio indisponibile dell’ente locale e soggetta al potere concessorio comunale; tali presupposti non ricorrono per infrastrutture autostradali appartenenti al demanio statale e legittimate da concessione statale.

• art. 822, comma 2, c.c.

  In effetti, questo Tribunale ritiene desumibile dagli artt. 822 c.c. e 1 del D. Lgs. 461/1999 la natura demaniale dell’autostrada A16 e delle infrastrutture relative a tale autostrada presenti nel territorio del Comune intimato (v. mutatis mutandis l’ordinanza n. 19693/2018 della Corte di Cassazione).

  Le autostrade appartenenti allo Stato fanno parte del demanio pubblico; l’infrastruttura statale non diviene bene comunale per il solo fatto di insistere sul territorio del Comune.

• art. 8-duodecies d.l. 59/2008, convertito dalla l. 101/2008

  Nel caso in esame Aspi è titolare di una concessione, assentita con Convenzione Unica del 12 ottobre 2007, approvata con art. 8-duodecies, del d.l. n. 59/2008, convertito con modificazioni con l. n. 101/2008, avente ad oggetto per l’appunto la costruzione e l’esercizio dell’autostrada, il cui percorso interessa, tra l’altro, anche il Comune resistente.

  La concessione statale della costruzione e dell’esercizio dell’autostrada costituisce il titolo legittimante dell’infrastruttura; per le autostrade preesistenti alla convenzione non implica trasferimento della proprietà alla concessionaria.

• art. 26, comma 1, lett. e), Regolamento comunale CUP

  la presenza dei viadotti autostradali che intersecano e conducono verso la viabilità comunale non impone alcun sacrificio alla collettività, così come già affermato dalla giurisprudenza appropriatamente richiamata dalla ricorrente e in forza della quale “il presupposto della tassa nell’occupazione di suolo pubblico che comporti un’effettiva sottrazione della superficie all’uso pubblico (Cass., sez. VI, 1° giugno 2016, n. 11449; sez. VI, 8 settembre 2017, n. 21018)”.

  Ai fini della determinazione del canone, il sacrificio della collettività richiede un’effettiva sottrazione della superficie all’uso pubblico; la mera presenza di viadotti sopra la viabilità, senza prova di una concreta limitazione, non integra tale presupposto.

• art. 39 c.p.a.

  È sufficiente osservare che le annualità oggetto della sentenza n. 1203/2023 del Tribunale di Benevento sono quelle dal 2016 al 2020 concernenti la COSAP, con la conseguenza che non vi è alcuna identità di petitum tra il presente giudizio relativo all’annualità 2024 di CUP e il giudizio svoltosi dinanzi al giudice ordinario.

  Non sussiste identità di petitum ostativa alla nuova controversia quando il precedente giudizio riguardava un diverso canone e annualità differenti.

• art. 4 l. 689/1981

  Tali motivi sono stati volti a dimostrare che l’impugnato avviso di accertamento avrebbe violato: l’art. 4 della L. 689/1981 nella parte in cui, nel richiamare la causa di giustificazione dell’esercizio di un diritto o dell’adempimento di un dovere, afferma che non è punibile con una sanzione amministrativa “chi ha commesso il fatto nell’adempimento di un dovere o nell’esercizio di una facoltà legittima”;

  La questione dell’esclusione della responsabilità sanzionatoria non è stata decisa nel merito, essendo stata assorbita dall’accertata insussistenza dei presupposti del CUP.

• art. 1 l. 241/1990

  Orbene, basta considerare nel senso dell’assorbimento che le relative questioni risultano superate dal recepimento dei precedenti motivi di ricorso relativi all’insussistenza a monte del presupposto del CUP.

  La censura relativa al legittimo affidamento è stata assorbita e non ha ricevuto una decisione autonoma nel merito.

• art. 19, comma 9-bis, d.l. 78/2009, convertito dalla l. 102/2009

  Orbene, basta considerare nel senso dell’assorbimento che le relative questioni risultano superate dal recepimento dei precedenti motivi di ricorso relativi all’insussistenza a monte del presupposto del CUP.

  La censura di duplicazione del canone è stata assorbita, poiché l’annullamento dell’avviso discende già dall’insussistenza dei presupposti applicativi del CUP.

• art. 39 c.p.a.

  È sufficiente osservare che le annualità oggetto della sentenza n. 1203/2023 del Tribunale di Benevento sono quelle dal 2016 al 2020 concernenti la COSAP, con la conseguenza che non vi è alcuna identità di petitum tra il presente giudizio relativo all’annualità 2024 di CUP e il giudizio svoltosi dinanzi al giudice ordinario.

  La diversa annualità e il diverso canone escludono l’identità della controversia dedotta come ne bis in idem.

Massime di principio

• Il canone unico patrimoniale per l’occupazione di suolo pubblico presuppone che l’occupazione riguardi beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dell’ente locale e che l’ente abbia il potere di assentire o negare il relativo titolo; non è dovuto per un’infrastruttura autostradale appartenente al demanio statale e legittimata da concessione statale.
• La concessione statale per la costruzione o l’esercizio di un’autostrada non comporta, di per sé, il trasferimento alla concessionaria della proprietà delle infrastrutture statali preesistenti; le risultanze catastali, avendo funzione prevalentemente fiscale, non sono sufficienti a dimostrare una diversa titolarità.
• La gestione lucrativa di un’infrastruttura demaniale statale da parte del concessionario non rende abusiva la sua presenza sul territorio comunale né fonda, da sola, l’obbligo di ottenere una concessione comunale o di pagare il CUP, quando l’attività è svolta nell’interesse e per conto dello Stato.
• Il presupposto del canone connesso all’occupazione richiede un’effettiva sottrazione della superficie all’uso pubblico o un concreto sacrificio per la collettività; contestazioni generiche e non provate circa limitazioni alla viabilità o occupazioni accessorie non bastano a dimostrarlo.
• Il pagamento di annualità pregresse non integra acquiescenza se non esprime in modo chiaro e inequivoco la definitiva accettazione degli effetti dell’atto; il pagamento effettuato per evitare conseguenze esecutive può coesistere con la volontà di contestare la pretesa.
• Un regolamento privo di disposizioni esplicite e univoche riferite a una particolare categoria di infrastrutture non è immediatamente lesivo per tale categoria; la lesività può concretizzarsi con il successivo esercizio del potere, da valutare in relazione alla singola annualità.

Come è indicizzato