Sentenza n. 5827/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione regionale di finanziamento delle funzioni assistenziali ospedaliere per il 2021, nonché gli atti presupposti, deducendo violazione dell'art. 8-sexies del d.lgs. n. 502/1992, eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria e illogicità manifesta, violazione del legittimo affidamento e, quanto a uno dei motivi, dei principi costituzionali di tutela della salute, ragionevolezza e buona amministrazione. In particolare, ha contestato il sistema del valore standard medio (VSM), introdotto per determinare il finanziamento delle funzioni di emergenza-urgenza e terapia intensiva, sostenendo che esso non garantisse la copertura dei costi fissi e degli effettivi costi standard delle singole strutture; ha dedotto una disparità di trattamento tra strutture private accreditate e strutture pubbliche; ha contestato l'inclusione, nella remunerazione delle attività connesse all'emergenza COVID, dei maggiori costi già remunerati secondo il sistema VSM; ha lamentato l'assenza di risposta alle osservazioni formulate nel procedimento; ha contestato la mancata remunerazione di alcuni accessi non seguiti da ricovero e la riduzione del finanziamento rispetto al precedente sistema; infine, ha censurato la diversa quantificazione del finanziamento tra DEA di I e II livello, ritenuta non proporzionata al numero degli accessi. Nel corso del giudizio la ricorrente ha dichiarato superato l'interesse ai motivi relativi alla parità di applicazione del VSM a strutture pubbliche e private, alla remunerazione COVID e alla mancata remunerazione degli accessi non seguiti da ricovero, limitatamente agli accessi con codice 6.

La decisione

Il TAR ha respinto le istanze di riunione con altri giudizi, rilevando, quanto all'istanza dell'interveniente, l'assenza di connessione soggettiva e, quanto a quella della ricorrente, l'inopportunità di un ulteriore differimento della decisione. Ha dichiarato improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse il secondo e il terzo motivo e il quinto motivo nella parte relativa alla mancata remunerazione degli accessi non seguiti da ricovero, in ragione delle dichiarazioni e prese d'atto della ricorrente. Ha dichiarato inammissibile per difetto di specificità il quarto motivo, poiché le carenze procedimentali erano state dedotte genericamente, senza indicare quali osservazioni fossero state formulate né quale incidenza avrebbero potuto avere sul procedimento, e senza produrre elementi probatori a sostegno. Nel merito ha respinto il primo motivo e la restante parte del quinto, ritenendo legittimo l'ampio potere programmatorio regionale in materia di tetti di spesa e finanziamento sanitario. Il criterio VSM è stato ritenuto non irrazionale, essendo fondato su parametri quantitativi riferiti agli accessi al pronto soccorso e alle giornate di occupazione dei posti letto, rapportati al ruolo nella rete e ai limiti complessivi di spesa. Il giudice ha escluso che le strutture accreditate possano pretendere l'integrale copertura dei costi fissi o degli specifici costi effettivamente sostenuti, poiché la remunerazione delle funzioni assistenziali costituisce una sovvenzione pubblica programmata, soggetta ai vincoli di bilancio e ai tetti di spesa, e non un corrispettivo sinallagmatico. Ha inoltre rilevato che la Regione aveva previsto forme integrative di ristoro per i maggiori costi delle attività con rilevanti costi di attesa, nel rispetto dei limiti massimi di finanziamento. Ha respinto anche il sesto motivo, ritenendo non manifestamente illogica la quota maggioritaria di finanziamento attribuita ai DEA di II livello, giustificata dalla maggiore complessità e dal ruolo svolto nella rete; anche il precedente sistema del 2014 riconosceva tale maggiore complessità mediante una specifica voce collegata all'indice di dispersione specialistica. Il ricorso è stato quindi respinto nella parte infondata, dichiarato in parte inammissibile e in parte improcedibile. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 8-sexies d.lgs. n. 502/1992

  remunerazione “in base al costo standard di produzione del programma di assistenza”

  La norma non impone la copertura integrale dei costi effettivamente sostenuti dalle singole strutture, ma consente una remunerazione programmata secondo costi standard e nel rispetto dei vincoli di spesa.

• art. 8-sexies, comma 1-bis, d.lgs. n. 502/1992

  Il valore complessivo della remunerazione delle funzioni non può in ogni caso superare il 30 per cento del limite di remunerazione assegnato

  La disposizione conferma l'esistenza di un limite massimo alla remunerazione delle funzioni assistenziali e la compatibilità del sistema con tetti di spesa predeterminati.

• art. 32 Cost.

  La tutela della salute deve essere bilanciata con la sostenibilità economica del sistema sanitario e con il contenimento della spesa pubblica.

• art. 3 Cost.

  Il criterio regionale di finanziamento è sindacabile sotto il profilo della ragionevolezza, ma nel caso concreto non è risultato manifestamente irragionevole.

• art. 97 Cost.

  Il principio di buona amministrazione non impedisce alla Regione di adottare criteri programmatori discrezionali orientati al contenimento della spesa, purché non manifestamente illogici.

• art. 43 l. n. 833/1978

  L'inerenza delle strutture accreditate alle finalità pubbliche di assistenza sanitaria giustifica l'assunzione a carico del bilancio regionale delle prestazioni, insieme all'assoggettamento ai vincoli della programmazione sanitaria.

• art. 8 d.lgs. n. 502/1992

  L'accreditamento inserisce stabilmente le strutture private nell'organizzazione del servizio sanitario e comporta l'obbligo di rispettare la programmazione della spesa sanitaria.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il giudice può sottoporre alle parti una questione rilevata d'ufficio, come avvenuto per il possibile difetto di specificità del quarto motivo.

Massime di principio

• La fissazione dei tetti di spesa e dei criteri di remunerazione delle prestazioni sanitarie rientra nella potestà autoritativa e programmatoria regionale, esercitata per garantire l'equilibrio finanziario e la razionalizzazione della spesa pubblica.
• Nel settore dell'accreditamento sanitario, la remunerazione delle funzioni assistenziali costituisce una sovvenzione pubblica programmata e non un corrispettivo sinallagmatico; pertanto, le strutture accreditate non hanno diritto all'integrale copertura dei costi fissi o degli specifici costi effettivamente sostenuti.
• L'adozione di un criterio di finanziamento fondato sul valore standard medio, determinato in relazione al ruolo svolto nella rete e al numero degli accessi o delle giornate di occupazione, non è di per sé irragionevole, purché sia coerente con la programmazione sanitaria, i limiti di spesa e i parametri utilizzati dall'amministrazione.
• Il sindacato giurisdizionale sulle scelte regionali di politica sanitaria e di contenimento della spesa è limitato alla manifesta illogicità o irragionevolezza; non spetta al giudice sostituire il proprio criterio tecnico-discrezionale a quello dell'amministrazione.
• È inammissibile per difetto di specificità la censura procedimentale che deduca genericamente l'omessa considerazione delle osservazioni degli operatori senza indicarne il contenuto, la rilevanza e la possibile incidenza sull'esito del procedimento, né fornire elementi probatori a sostegno.
• La diversa remunerazione delle strutture sanitarie appartenenti a livelli differenti della rete di emergenza può essere legittima quando sia giustificata dalla maggiore complessità e dal diverso ruolo organizzativo delle strutture, anche a prescindere dalla sola quantità degli accessi.

Come è indicizzato