Sentenza n. 16/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti, proprietarie di terreni inclusi nel PSC del 2008 nell'Ambito 148 Savena, avevano chiesto l'adozione di un POC o di uno strumento equivalente che consentisse l'edificazione. Il Comune, dopo l'entrata in vigore della l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017, aveva scelto di non avvalersi della facoltà prevista dall'art. 4 di promuovere, nel periodo transitorio, accordi operativi per l'attuazione di alcune previsioni del previgente PSC. Con la delibera impugnata il Consiglio comunale aveva riscontrato negativamente l'istanza, in ottemperanza a precedenti pronunce sul silenzio dell'amministrazione. Le ricorrenti hanno dedotto: difetto e insufficienza di motivazione; violazione dell'art. 4 della l.r. n. 24/2017, della l.r. n. 20/2000 e della l. n. 241/1990; violazione dei principi di imparzialità, buon andamento, correttezza, buona fede, trasparenza e tutela dell'affidamento; difetto di istruttoria, illogicità, arbitrarietà, contraddittorietà e sviamento; lesione di una legittima aspettativa edificatoria derivante dal PSC; illegittimità costituzionale dell'art. 30 della l.r. n. 20/2000 in riferimento agli artt. 3 e 117 Cost.; reiterazione illegittima di un vincolo espropriativo o strumentale; nonché responsabilità risarcitoria del Comune, per equivalente o in forma specifica. Il Comune ha sostenuto che il PSC non attribuisse diritti o potenzialità edificatorie, che l'inserimento nel POC fosse rimesso alla discrezionalità pianificatoria e che la nuova disciplina regionale imponesse il contenimento del consumo di suolo.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha condannato le ricorrenti, in solido, al pagamento di 4.000 euro di spese di lite oltre accessori. Il Collegio ha ritenuto che, secondo la l.r. n. 20/2000, il PSC abbia natura strutturale e di indirizzo e non attribuisca diritti edificatori né una potenzialità edificatoria subordinata all'approvazione del POC. La concreta conformazione urbanistica richiede l'integrazione tra PSC, RUE e POC; pertanto, la sola previsione del PSC non genera una legittima aspettativa edificatoria, ma una mera potenzialità rimessa alla discrezionalità comunale. La scelta di non adottare un POC ad hoc o una delibera di indirizzo ai sensi dell'art. 4 della l.r. n. 24/2017 è stata ricondotta all'ampia discrezionalità dell'amministrazione nella pianificazione urbanistica e agli obiettivi di rigenerazione urbana e contenimento del consumo di suolo. La delibera è stata ritenuta sufficientemente motivata, anche perché indicava gli strumenti valutati e la ragione della scelta, riferita alla trasformazione urbanistica intensiva delle aree. Non sussisteva un'aspettativa qualificata tale da imporre una motivazione puntuale, non essendovi convenzioni urbanistiche, giudicati favorevoli sull'obbligo di stipulare una convenzione o annullamenti di dinieghi edilizi. È stato ritenuto infondato anche il motivo relativo all'interpretazione della l.r. n. 24/2017, poiché la facoltà transitoria prevista dall'art. 4 era eventuale e il Comune poteva legittimamente non esercitarla. La questione di costituzionalità è stata ritenuta inammissibile e/o irrilevante, anche perché la l.r. n. 20/2000 era stata abrogata, e comunque manifestamente infondata alla luce della conformazione pubblicistica del diritto di proprietà e dell'assenza di diritti edificatori. Le domande risarcitorie sono state respinte sia perché l'atto impugnato era legittimo e quindi mancava l'illiceità ex art. 2043 c.c., sia perché non era stata provata la spettanza del bene della vita: non era certo né altamente probabile che l'eventuale scelta comunale di attuare il PSC avrebbe condotto all'approvazione di un accordo operativo e all'attribuzione degli indici edificatori. Infine, la delibera non aveva reiterato un vincolo espropriativo o strumentale soggetto a durata quinquennale: la previsione del PSC era di mero indirizzo e, al più, conformativa del diritto di proprietà, dunque non indennizzabile.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  L'obbligo dell'amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso non equivale all'obbligo di adottare il contenuto richiesto dal privato; il giudicato precedente aveva imposto soltanto una pronuncia espressa sull'istanza.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione degli atti di pianificazione generale può limitarsi al richiamo dei criteri generali e degli interessi pubblici perseguiti, salvo che incidano su aspettative qualificate dei privati.

• art. 4 l.r. Emilia-Romagna n. 24/2017

  La facoltà transitoria dei comuni di promuovere accordi operativi per attuare previsioni del previgente PSC è eventuale e rimessa a un'ampia discrezionalità amministrativa.

• art. 28 l.r. Emilia-Romagna n. 20/2000

  Il PSC non attribuisce in nessun caso potestà edificatoria alle aree né conferisce alle stesse una potenzialità edificatoria subordinata all'approvazione del POC.

  Il PSC ha funzione strutturale e di indirizzo e non attribuisce diritti edificatori né una potenzialità edificatoria tutelabile come affidamento qualificato.

• art. 30 l.r. Emilia-Romagna n. 20/2000

  La disciplina del rapporto tra PSC e POC non attribuisce al proprietario un diritto all'inserimento delle aree nel POC e non rende costituzionalmente illegittima la discrezionalità comunale nella selezione delle aree attuabili.

• art. 9 d.P.R. 327/2001

  La disciplina dei vincoli preordinati all'esproprio non si applica alla previsione del PSC esaminata, non avente natura espropriativa.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria richiede un'attività illecita; la legittimità dell'atto impugnato esclude l'illiceità della condotta, mentre la domanda risarcitoria richiede comunque la prova della spettanza del bene della vita.

• art. 3 Cost.

  Non risulta violato dalla disciplina regionale che rimette alla pianificazione comunale la concreta individuazione delle aree edificabili, in assenza di diritti edificatori già attribuiti.

• art. 117 Cost.

  La questione di compatibilità della l.r. n. 20/2000 con il riparto di competenze è stata ritenuta non rilevante e comunque infondata.

• art. 42 Cost.

  Il diritto di proprietà è conformabile per effetto degli interessi pubblici urbanistici e non comprende, in assenza di specifica pianificazione attuativa, un diritto all'edificazione.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU

  La tutela della proprietà non impedisce conformazioni urbanistiche prive di natura espropriativa e non comportanti l'attribuzione di diritti edificatori.

Massime di principio

• Nel sistema urbanistico fondato sulla complementarietà tra piano strutturale, regolamento urbanistico-edilizio e piano operativo, la sola previsione di un'area nel piano strutturale non attribuisce diritti edificatori né determina una potenzialità edificatoria tutelabile come legittima aspettativa.
• La scelta comunale di non adottare, nel periodo transitorio previsto dalla legislazione regionale, strumenti attuativi delle previsioni del previgente piano strutturale rientra nell'ampia discrezionalità pianificatoria, purché sia coerente con gli obiettivi normativi di rigenerazione urbana e contenimento del consumo di suolo.
• Gli atti di pianificazione generale non richiedono una motivazione puntuale sulle singole aree, salvo che incidano su aspettative qualificate derivanti, ad esempio, da una convenzione urbanistica, da un giudicato sull'obbligo di stipularla o dall'annullamento di un diniego edilizio; in mancanza, è sufficiente il richiamo ai criteri generali e agli interessi pubblici perseguiti.
• La previsione di un ambito edificabile nel solo piano strutturale, subordinata alla successiva approvazione di strumenti attuativi e priva di efficacia conformativa immediata in senso edificatorio, non costituisce vincolo strumentale o di rinvio assimilabile ai vincoli espropriativi soggetti a durata quinquennale.
• Il risarcimento per mancata attuazione di una previsione urbanistica non può essere riconosciuto quando l'atto amministrativo è legittimo o quando il privato non dimostra che, senza l'illecito, avrebbe conseguito con certezza o elevata probabilità il bene della vita, quale l'approvazione dello strumento attuativo e l'attribuzione degli indici edificatori.

Come è indicizzato