Sentenza n. 167/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'atto di proroga della concessione rilasciata a una società cooperativa, subentrata alla concessionaria originaria, contestando la violazione dell'art. 3 della l. n. 118/2022 e dei principi unionali di libertà di stabilimento, libera prestazione dei servizi e concorrenza, derivanti dagli artt. 49 e 56 TFUE e dall'art. 12 della direttiva 2006/123/CE. Ha sostenuto che la concessione non fosse in essere alla data di entrata in vigore della l. n. 118/2022, che l'attività di biglietteria non rientrasse tra le attività turistico-ricreative soggette al regime di proroga e che il Comune avrebbe dovuto disapplicare la normativa nazionale sulle proroghe automatiche e indire una gara. È stata inoltre dedotta l'illegittimità del silenzio serbato sull'istanza del 24 ottobre 2025, diretta a ottenere la ricognizione della scadenza del titolo, la restituzione dell'area occupata e l'indizione di una procedura a evidenza pubblica. Il Comune e le controinteressate hanno eccepito l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso. Il TAR ha ritenuto impugnabili insieme all'atto finale le delibere comunali di indirizzo, in quanto atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività; ha riconosciuto alla compagnia di navigazione legittimazione e interesse concreto e attuale, seppure strumentale, in ragione dell'attività svolta nello stesso mercato e bacino territoriale e delle reiterate manifestazioni di interesse all'assegnazione dell'area. Ha escluso la tardività, individuando nell'atto di proroga il momento di attualizzazione dell'interesse lesivo.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda di annullamento e annullato l'atto di proroga n. 16 dell'8 maggio 2025. Ha ritenuto che la concessione per attività di biglietteria non fosse riconducibile alle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, ma a quelle per attività portuali e produttive, sicché il regime legislativo di proroga automatica non era applicabile. In ogni caso, anche ove la concessione fosse stata ricondotta all'ambito turistico-ricreativo, la proroga sarebbe stata illegittima perché automatica, disposta senza previa gara e in contrasto con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con gli artt. 49 e 56 TFUE, che impongono una procedura selettiva imparziale e trasparente e vietano i rinnovi automatici. Il Comune avrebbe dovuto disapplicare le disposizioni nazionali incompatibili con il diritto dell'Unione. La proroga non poteva essere qualificata come proroga tecnica, poiché non risultava avviata, neppure a livello programmatico, una procedura selettiva. La censura relativa alla pregressa scadenza della concessione è stata assorbita, poiché la proroga era comunque neutralizzata dall'obbligo di disapplicazione. È stata invece respinta la domanda ex artt. 31 e 117 c.p.a. avverso il silenzio: l'istanza era sostanzialmente diretta a sollecitare l'esercizio dell'autotutela e l'indizione della gara, senza che sussistesse uno specifico obbligo giuridico del Comune di provvedere. Il potere di autotutela è discrezionale, esercitabile d'ufficio, e non può essere imposto mediante azione avverso il silenzio; tale azione non può inoltre essere utilizzata per aggirare i termini decadenziali di impugnazione. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3 l. 118/2022

  Continuano ad avere efficacia fino al 31 dicembre 2024 ... se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge ... le concessioni demaniali marittime ... per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive

  La disposizione riguarda esclusivamente le concessioni rientranti nel perimetro delle attività turistico-ricreative e non consente proroghe automatiche incompatibili con il diritto dell'Unione; la proroga tecnica è ammissibile solo nei limiti e per il tempo strettamente necessari alla conclusione di una procedura selettiva già avviata o programmata.

• art. 4 l. 118/2022

  La disciplina delle procedure di assegnazione deve essere applicata in conformità ai principi europei di imparzialità, trasparenza e concorrenza.

• art. 01 d.l. 400/1993, conv. in l. 494/1993

  Per attività turistico-ricreative ... devono intendersi le seguenti attività: a) gestione di stabilimenti balneari; b) esercizi di ristorazione ... c) noleggio di imbarcazioni ... d) gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive; e) esercizi commerciali; f) servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo

  La norma distingue le attività turistico-ricreative da quelle portuali e produttive; una concessione per servizi di biglietteria del trasporto pubblico marittimo non rientra nella categoria turistico-ricreativa.

• art. 13 l. 172/2003

  Le concessioni ... si interpretano nel senso che esse sono riferite alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quali indicate nelle lettere da a) ad f) del comma 1 del medesimo articolo 01

  L'interpretazione autentica conferma il carattere tassativo del perimetro delle concessioni turistico-ricreative.

• art. 1, comma 1, lett. a, n. 1, d.l. 131/2024, conv. in l. 166/2024

  La modifica legislativa ha espunto dal perimetro della proroga alcune concessioni relative alla nautica da diporto; il TAR la richiama come ulteriore elemento contrario all'estensione del regime di proroga alla concessione controversa.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali ...; una concessione ... deve essere rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico

  La disposizione ha effetto diretto, impone procedure selettive imparziali e trasparenti e vieta proroghe o rinnovi automatici; l'obbligo grava anche sulle amministrazioni comunali, che devono disapplicare le norme nazionali incompatibili.

• artt. 49 e 56 TFUE

  Le proroghe automatiche sono incompatibili con la libertà di stabilimento e la libera prestazione dei servizi quando la concessione presenta un interesse transfrontaliero certo.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Il silenzio-inadempimento presuppone un obbligo giuridico dell'amministrazione di concludere un procedimento con un provvedimento espresso.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'amministrazione ha la possibilità di annullare d'ufficio il provvedimento illegittimo

  L'annullamento d'ufficio è una facoltà discrezionale e non un'attività obbligatoria attivabile coercitivamente su istanza del privato.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio è esperibile solo in presenza di un obbligo giuridico di provvedere; non consente di imporre l'esercizio dell'autotutela o di ottenere surrettiziamente la riapertura dei termini di impugnazione.

• art. 60 c.p.a.

  La causa è stata definita con sentenza in forma semplificata, previa audizione delle parti in camera di consiglio.

Massime di principio

• Una concessione demaniale marittima avente a oggetto un servizio di biglietteria per il trasporto pubblico marittimo non rientra, in base al carattere tassativo dell'art. 01, comma 1, del d.l. n. 400/1993 e dell'art. 13 della l. n. 172/2003, tra le concessioni per attività turistico-ricreative cui si applicano le proroghe legislative previste dall'art. 3 della l. n. 118/2022.
• Le amministrazioni comunali devono disapplicare le disposizioni nazionali che prevedono proroghe o rinnovi automatici delle concessioni demaniali incompatibili con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e, quando sussiste un interesse transfrontaliero certo, con l'art. 49 TFUE; l'assegnazione deve avvenire mediante una procedura selettiva imparziale, trasparente e adeguatamente pubblicizzata.
• La proroga tecnica di una concessione demaniale è ammissibile soltanto per il tempo strettamente necessario alla conclusione di una procedura competitiva già avviata o almeno concretamente programmata mediante atti di indirizzo e avvio dell'iter di gara; non è legittima una proroga disposta in assenza di qualsiasi percorso selettivo.
• Le delibere comunali di mero indirizzo, prive di immediata lesività e dirette a orientare l'adozione dell'atto finale, sono impugnabili unitamente al successivo provvedimento applicativo, non autonomamente.
• L'azione avverso il silenzio presuppone un obbligo giuridico dell'amministrazione di provvedere. Non può essere utilizzata per imporre l'esercizio dell'autotutela, che è discrezionale e d'ufficio, né per aggirare il termine decadenziale di impugnazione di un provvedimento amministrativo.

Come è indicizzato