Sentenza n. 3928/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha presentato una comunicazione di mutamento di destinazione d’uso senza opere edilizie, da ufficio a commerciale, contestando la richiesta comunale di monetizzare tre ulteriori parcheggi privati esterni. Ha dedotto: la violazione dell’art. 52, comma 2, della legge regionale Lombardia n. 12/2005 e dell’art. 23 Cost., sostenendo che il mutamento senza opere fosse soggetto alla sola comunicazione e non potesse comportare nuovi obblighi di reperimento o monetizzazione; la violazione dell’art. 41-sexies della legge n. 1150/1942 e di varie disposizioni della legge regionale n. 12/2005, nonché difetto di istruttoria e illogicità, per ritenere applicabile l’obbligo di parcheggi a un intervento privo di opere edilizie e per l’insufficiente esplicitazione dei criteri di calcolo; la mancata considerazione dei parcheggi già realizzati e di quelli già monetizzati nell’ambito delle precedenti vicende edilizie del compendio, con deduzione anche del principio del ne bis in idem; l’illogicità e contraddittorietà della successiva nota comunale; in via subordinata, la restituzione delle somme versate e la declaratoria di indebito arricchimento ex art. 2041 c.c. Il Comune ha eccepito la tardività dell’impugnazione, sostenendo che l’atto lesivo fosse la determinazione del 28 dicembre 2021 e che le note successive avessero natura meramente confermativa. La società ha inoltre sostenuto che la monetizzazione degli standard fosse riconducibile a un rapporto patrimoniale paritetico, proponendo perciò un’azione di accertamento non soggetta al termine decadenziale dell’azione di annullamento.

La decisione

Il TAR ha ritenuto fondata e assorbente l’eccezione di irricevibilità. Ha distinto la monetizzazione sostitutiva degli standard urbanistici dal contributo di costruzione: mentre gli atti di determinazione del contributo di costruzione hanno natura non autoritativa e si inseriscono in un rapporto obbligatorio paritetico, la monetizzazione degli standard attiene alla disciplina del territorio, costituisce elemento del titolo edilizio e implica un apprezzamento discrezionale dell’amministrazione; essa è quindi soggetta al regime di impugnazione dei provvedimenti amministrativi. Il provvedimento del 28 dicembre 2021 aveva definitivamente individuato il fabbisogno derivante dal mutamento di destinazione d’uso, stabilito l’insufficienza della dotazione esistente, determinato i tre posti auto da monetizzare e quantificato l’importo dovuto. Il ricorso notificato il 28 novembre 2022 è stato quindi proposto oltre il termine decadenziale di sessanta giorni. Le note del 25 febbraio e del 7 luglio 2022 si sono limitate a respingere le osservazioni e a confermare le determinazioni già assunte, senza riaprire il termine di impugnazione. Il TAR ha dichiarato irricevibile la domanda di annullamento, assorbendo le censure sostanziali relative all’art. 29 delle NTA, all’art. 23 Cost. e alla dedotta duplicazione della monetizzazione. Ha inoltre dichiarato inammissibili le domande di accertamento e di indebito arricchimento, poiché l’azione di accertamento non può essere utilizzata per eludere il termine decadenziale dell’impugnazione quando esisteva un rimedio impugnatorio tempestivo; analogamente, l’azione ex art. 2041 c.c., avente natura sussidiaria, non è proponibile quando l’ordinamento offre altro rimedio per contestare lo spostamento patrimoniale. La società è stata condannata alle spese di giudizio, liquidate in euro 1.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 52, comma 2, l.r. Lombardia n. 12/2005

  Disciplina la comunicazione del mutamento di destinazione d’uso senza opere edilizie; la questione è stata dedotta dalla ricorrente ma non esaminata nel merito per la tardività del ricorso.

• art. 29 NTA del Piano delle Regole del Comune di Cesano Maderno

  Disciplina i parcheggi privati esterni e costituisce la base regolamentare della richiesta di monetizzazione; le censure contro tale disposizione sono rimaste assorbite dalla tardività.

• art. 41-sexies l. n. 1150/1942

  Invocato dalla ricorrente in relazione all’obbligo di reperimento dei parcheggi; la relativa censura non è stata esaminata nel merito.

• art. 23 Cost.

  Invocato per contestare la base normativa dell’obbligo patrimoniale; la questione è stata assorbita.

• art. 31 c.p.a.

  L’azione generale di accertamento è ammissibile quando sia necessaria a colmare una lacuna di tutela non adeguatamente fronteggiabile mediante azioni tipizzate, ma non può sostituire tardivamente l’azione di annullamento disponibile.

• art. 34 c.p.a.

  Richiamato a sostegno del principio di effettività della tutela e della possibilità di adottare misure idonee a tutelare la situazione soggettiva; non consente di eludere i termini decadenziali dell’impugnazione.

• art. 21-septies l. n. 241/1990

  Richiamato quale disposizione cui l’art. 31, comma 4, c.p.a. collega l’azione di accertamento della nullità del provvedimento amministrativo.

• art. 2041 c.c.

  L’azione di indebito arricchimento ha natura sussidiaria e non è proponibile quando il privato disponeva di altro rimedio, nella specie l’azione tempestiva di annullamento.

• art. 12, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato per collocare la monetizzazione nell’ambito della disciplina urbanistico-territoriale e del perfezionamento del titolo edilizio, distinguendola dal contributo di costruzione.

• art. 16 d.P.R. n. 380/2001

  Richiamato per distinguere il contributo di costruzione, avente natura privatistica e paritetica, dalla monetizzazione sostitutiva degli standard urbanistici.

• art. 60 c.p.a.

  Il termine decadenziale di sessanta giorni per l’impugnazione degli atti amministrativi è stato applicato alla determinazione comunale, ritenuta conosciuta dalla società.

Massime di principio

• La monetizzazione sostitutiva degli standard urbanistici si distingue ontologicamente dal contributo di costruzione: attiene alla disciplina del territorio, integra il contenuto del titolo edilizio e implica l’esercizio di un apprezzamento discrezionale dell’amministrazione, sicché la relativa determinazione è un provvedimento amministrativo soggetto al termine decadenziale per l’impugnazione.
• Quando l’amministrazione individua definitivamente il fabbisogno di standard urbanistici, accerta l’insufficienza della dotazione esistente, determina le opere o quantità da monetizzare e quantifica la somma dovuta, tale atto costituisce il provvedimento lesivo da impugnare tempestivamente.
• Le successive comunicazioni con cui l’amministrazione respinge le osservazioni dell’interessato e ribadisce la precedente determinazione non riaprono il termine per impugnare l’atto originario, anche quando ne confermino espressamente la legittimità.
• L’azione generale di accertamento nel processo amministrativo è ammessa solo quando sia necessaria per colmare una lacuna di tutela non adeguatamente fronteggiabile con le azioni tipizzate; non può essere utilizzata per conseguire indirettamente l’annullamento di un provvedimento divenuto inoppugnabile per tardiva impugnazione.
• L’azione di indebito arricchimento ex art. 2041 c.c., avendo natura sussidiaria, non è proponibile quando l’ordinamento prevede un diverso rimedio per contestare la causa dello spostamento patrimoniale, quale l’azione tempestiva di annullamento del provvedimento amministrativo.

Come è indicizzato