Sentenza n. 1396/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La controversia riguarda una procedura negoziata, suddivisa in quattro lotti, per un accordo quadro biennale relativo a lavori di manutenzione del patrimonio alloggiativo demaniale del Ministero della Difesa. L’appellante, classificatasi seconda nel lotto 1 e successivamente aggiudicataria per effetto dello scorrimento della graduatoria, contestava la sentenza del TAR che aveva ritenuto legittimi l’annullamento dell’intera procedura, la risoluzione del contratto e la segnalazione ad ANAC. In primo grado e in appello sono stati dedotti error in iudicando, violazione e falsa applicazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, anche in relazione agli artt. 24 e 97 Cost., nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti, sviamento, disparità di trattamento, difetto di istruttoria e difetto di motivazione, oltre a omessa pronuncia. L’appellante ha contestato la ricostruzione amministrativa di un accordo collusivo tra concorrenti, sostenendo che le anomalie rilevate nella gara fossero spiegabili con circostanze ordinarie: la rinuncia della prima classificata, l’esclusione di concorrenti per collegamento sostanziale o false dichiarazioni, la mancata presentazione di offerte per alcuni lotti e la richiesta di affiancamento, nella fase esecutiva, di una consorziata sottoposta a procedura concordataria. È stata inoltre contestata l’analisi statistico-matematica svolta dal RUP, ritenuta meramente ipotetica e priva di prova concreta dell’intento collusivo, nonché la motivazione dell’annullamento dell’intera procedura e la valutazione dell’anomalia dell’offerta. L’appellante ha censurato anche la risoluzione contrattuale, sostenendo che le relative questioni spettassero al giudice ordinario e che l’amministrazione avesse fondato il provvedimento su congetture.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la sentenza del TAR Piemonte. Ha ritenuto che la determina di annullamento della procedura contenesse una motivazione articolata sulle ragioni che avevano indotto la stazione appaltante ad approfondire la possibile collusione tra concorrenti e a valutare l’esercizio dell’autotutela ai sensi degli artt. 21-octies e 21-nonies l. 241/1990. Le valutazioni dell’amministrazione, comprese quelle tecnico-statistiche, sono state qualificate come opinabili ma non manifestamente illogiche. Il sindacato giudiziale deve limitarsi a verificare ragionevolezza, coerenza e attendibilità dell’iter seguito, senza sostituire la valutazione del giudice a quella della stazione appaltante quando il risultato rientri tra quelli tecnicamente possibili. Il giudice ha inoltre chiarito che, ai fini dell’autotutela, non è necessaria la certezza assoluta dell’esistenza di condotte illecite né una prova conforme allo standard penalistico: è sufficiente un quadro di elementi idoneo a far sorgere un ragionevole dubbio sulla regolarità della gara, poiché l’autotutela si fonda su un giudizio prognostico dell’amministrazione. La sentenza di primo grado è stata ritenuta pertinente, adeguatamente motivata e non affetta da omessa pronuncia. Le questioni relative alla risoluzione contrattuale sono rimaste assorbite nella conferma della decisione appellata. L’appellante è stata condannata al pagamento delle spese del grado, liquidate in euro 5.000 oltre accessori e spese di legge in favore del Ministero della Difesa.

Norme richiamate

• art. 50, comma 1, lett. d), d.lgs. 36/2023

  Norma richiamata quale base della procedura negoziata per l’affidamento dell’accordo quadro.

• art. 94, comma 5, lett. d), d.lgs. 36/2023

  è escluso dalla procedura «l'operatore economico che sia stato sottoposto a liquidazione giudiziale o si trovi in stato di liquidazione coatta o di concordato preventivo o nei cui confronti sia in corso un procedimento per l'accesso a una di tali procedure, fermo restando quanto previsto dall'articolo 95 del codice della crisi di impresa e dell'insolvenza, di cui al decreto legislativo 12 gennaio 2019, n. 14, dall'articolo 186-bis, comma 5, del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267 e dall'articolo 124 del presente codice»

  Richiamata dal giudice di primo grado per ritenere non partecipabile alla gara la società sottoposta a procedura concordataria senza omologazione del piano.

• art. 102 d.lgs. 36/2023

  la stazione appaltante verifica l’attendibilità degli impegni assunti con qualsiasi adeguato mezzo, anche con le modalità di cui all’articolo 110

  Richiamato in relazione alla verifica degli impegni dell’operatore economico, inclusi quelli concernenti la manodopera e l’esecuzione dell’appalto.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato dalla stazione appaltante, insieme all’art. 21-nonies, quale base normativa della valutazione sull’annullamento in autotutela della gara.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Costituisce la base dell’autotutela esercitata; il relativo esercizio può fondarsi su un giudizio prognostico e su elementi sufficienti a generare un ragionevole dubbio sulla regolarità della gara, senza necessità di certezza assoluta dell’illecito.

• art. 122, comma 3, d.lgs. 36/2023

  Richiamato per la risoluzione del contratto disposta dalla stazione appaltante.

• art. 122, comma 5, d.lgs. 36/2023

  l’appaltatore ha diritto soltanto al pagamento delle prestazioni relative ai lavori, servizi o forniture regolarmente eseguiti

  Richiamato nel provvedimento amministrativo con riferimento agli effetti contrattuali della caducazione del contratto.

• art. 7 l. 241/1990

  Richiamato per la comunicazione di avvio del procedimento impugnata.

• art. 54 d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione alla valutazione dell’anomalia delle offerte.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato per disporre l’oscuramento delle generalità e degli altri dati identificativi delle parti.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato, insieme alla normativa nazionale sulla privacy, a tutela dei diritti e della dignità dei soggetti coinvolti.

Massime di principio

• L’annullamento in autotutela di una procedura di gara per il ragionevole sospetto di condotte collusive non richiede la certezza assoluta dell’esistenza dell’illecito né il raggiungimento dello standard probatorio proprio del processo penale; è sufficiente un insieme di elementi concretamente idoneo a fondare un ragionevole dubbio sulla regolarità della gara, nell’ambito del giudizio prognostico riservato all’amministrazione.
• Le valutazioni tecnico-statistiche della stazione appaltante in ordine alla possibile alterazione della concorrenza sono sindacabili dal giudice amministrativo nei limiti della ragionevolezza, coerenza, attendibilità e logicità dell’iter seguito, senza possibilità di sostituire la valutazione giudiziale a quella amministrativa quando il risultato rientri tra quelli tecnicamente opinabili ma non manifestamente illogici.
• Il potere di autotutela in materia di gare pubbliche può essere esercitato sulla base di una valutazione complessiva di anomalie e indizi convergenti, anche quando i singoli elementi non dimostrino autonomamente l’esistenza di un accordo collusivo, purché l’amministrazione espliciti il nesso logico tra gli elementi acquisiti, il ragionevole dubbio sulla regolarità della procedura e l’interesse pubblico alla sua rimozione.
• Il giudice amministrativo non può sostituirsi alla stazione appaltante nelle valutazioni tecniche relative alla regolarità della gara; il sindacato giurisdizionale resta esterno e riguarda l’assenza di manifesta illogicità, irragionevolezza, incoerenza o inattendibilità della decisione.
• La motivazione della sentenza di primo grado è sufficiente quando individua gli elementi posti a fondamento della decisione e consente di ricostruire e controllare l’iter logico-giuridico seguito, anche se non confuta analiticamente ogni singola argomentazione della parte.

Come è indicizzato