Sentenza n. 114/2026 - Latina, Sezione 2

Esito

La controversia

La società aveva presentato il 12 gennaio 2017 un'istanza per ampliare l'autorizzazione all'esercizio dell'attività sanitaria. Il ricorso originario, proposto contro il silenzio di Regione Lazio e ASL di Latina, era stato definito con declaratoria di cessazione della materia del contendere dopo il rilascio dell'autorizzazione regionale il 27 marzo 2018; la domanda risarcitoria formulata con motivi aggiunti era stata separata e trattata con rito ordinario. La ricorrente ha chiesto il risarcimento dei danni asseritamente derivanti dal ritardo, quantificato in 248 giorni rispetto al termine procedimentale di 190 giorni previsto dalla disciplina regionale. Ha sostenuto che le richieste di integrazione documentale dell'ASL fossero dilatorie e che fosse pretestuosa la richiesta del 20 novembre 2017, rivolta alla Regione per chiarire la disciplina regionale applicabile. Ha imputato all'ASL la violazione dei termini per il parere di competenza e alla Regione il mancato esercizio di poteri sollecitatori. La società ha dedotto la colpa grave delle amministrazioni, il nesso causale tra ritardo e danni economici e ha prodotto una perizia per la quantificazione del pregiudizio, comprendente mancati ricavi e debiti tributari.

La decisione

Il TAR ha qualificato la domanda come azione risarcitoria da mero ritardo e l'ha respinta. Richiamando l'Adunanza Plenaria n. 7/2021, ha affermato che la responsabilità da inosservanza del termine procedimentale ha natura extracontrattuale e richiede la prova, a carico del ricorrente, di tutti gli elementi dell'illecito: condotta colposa o dolosa, danno-conseguenza e nesso causale. Il rilascio tardivo dell'autorizzazione esonerava la ricorrente dalla prova della spettanza del bene della vita, ma non dalla prova degli ulteriori elementi della responsabilità. Il Collegio ha interpretato il Regolamento regionale Lazio n. 2/2007 nel senso che il termine di novanta giorni riguarda soltanto lo svolgimento delle verifiche dell'ASL ed è ordinatorio e interno; la successiva valutazione tecnico-discrezionale e la formulazione del parere non sono soggette a un autonomo termine finale prefissato, dovendo svolgersi entro un tempo ragionevole, mentre il termine di trenta giorni riguarda l'inoltro del parere già formato alla Regione. Le richieste istruttorie sono state ritenute pertinenti e non dilatorie: la ricorrente vi aveva dato seguito senza contestazioni e la documentazione acquisita era stata effettivamente utilizzata nel parere finale. Fino all'8 novembre 2017 non è stato ravvisato un ritardo colpevole dell'ASL. Quanto alla fase successiva, non è stata provata la colpa della Regione, che aveva risposto in tempi ragionevoli al quesito dell'ASL; il ritardo residuo era comunque contenuto. La domanda è stata inoltre respinta per difetto di causalità, poiché la ricorrente aveva atteso quasi l'intero termine per agire contro il silenzio senza utilizzare strumenti acceleratori, quali il sostituto previsto dall'art. 2, commi 9-bis e 9-ter, l. n. 241/1990, solleciti e diffide. Tale comportamento è stato ritenuto contrario ai doveri di cooperazione, lealtà e buona fede e idoneo a escludere il risarcimento dei danni evitabili con l'ordinaria diligenza. È mancata anche la prova del danno: la perizia di parte, non accompagnata da documentazione verificabile su tariffe, costi, domanda di prestazioni e capacità organizzativa della società, non costituiva prova sufficiente del quantum. Non ricorrevano i presupposti per la liquidazione equitativa, che non può colmare carenze probatorie imputabili alla parte. Il debito tributario documentato era preesistente e non era stato dimostrato il suo nesso causale con il ritardo. Il TAR ha quindi respinto i motivi aggiunti e compensato integralmente le spese.

Norme richiamate

• art. 7 l.r. Lazio n. 4/2003

  Richiamato dalla ricorrente quale fonte della disciplina temporale del procedimento autorizzatorio.

• art. 9 Reg. Reg. Lazio n. 2/2007

  Il dipartimento di prevenzione dell'azienda USL competente effettua i necessari sopralluoghi entro novanta giorni dalla ricezione della richiesta; le richieste di integrazione sospendono i termini; il parere è inoltrato alla direzione regionale entro i successivi trenta giorni.

  Il termine di novanta giorni è stato ritenuto ordinatorio e riferito alla sola fase acquisitiva delle verifiche, non anche alla successiva fase valutativa e di formazione del parere. Il termine di trenta giorni riguarda l'inoltro del parere una volta formato.

• art. 10 Reg. Reg. Lazio n. 2/2007

  Conclusa l'istruttoria, il direttore della direzione regionale competente adotta il provvedimento definitivo; il provvedimento è comunicato entro dieci giorni dall'adozione.

  Disciplina l'adozione e la comunicazione del provvedimento regionale definitivo al termine dell'istruttoria.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Richiede, per il risarcimento da ritardo, la prova del danno e del nesso causale e consente di escludere il risarcimento dei danni evitabili mediante l'ordinaria diligenza.

• art. 31, comma 2, c.p.a.

  Richiamato per valutare il tempo entro il quale la ricorrente avrebbe potuto reagire giudizialmente al silenzio; l'attesa quasi integrale del termine ha contribuito alla valutazione negativa del nesso causale.

• art. 2, commi 9-bis e 9-ter, l. n. 241/1990

  Individua strumenti sostitutivi e acceleratori che la ricorrente avrebbe potuto attivare per ottenere più rapidamente la conclusione del procedimento.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  Fondamento dei doveri di lealtà e buona fede nei rapporti tra amministrazione e privato, utilizzati per valorizzare i doveri di cooperazione della ricorrente.

• art. 64, commi 1 e 3, c.p.a.

  Il principio dispositivo opera pienamente nell'azione risarcitoria; il ricorrente deve provare i fatti costitutivi della pretesa.

• art. 2697, comma 1, c.c.

  Impone al danneggiato di provare i fatti costitutivi della responsabilità e del danno, secondo il criterio della vicinanza della prova.

• artt. 1226 e 2056 c.c.

  La liquidazione equitativa presuppone la prova dell'esistenza di un danno risarcibile e l'impossibilità o particolare difficoltà, oggettiva e incolpevole, di determinarne precisamente l'ammontare.

• art. 1227, comma 2, c.c.

  Esclude il risarcimento dei danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza.

• art. 1223, comma 2, c.c.

  Richiede che il danno-conseguenza sia causalmente riconducibile all'inadempimento o all'illecito; il debito tributario preesistente non è stato ritenuto causalmente collegato al ritardo.

• Adunanza Plenaria n. 7/2021

  La responsabilità della pubblica amministrazione per inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento rientra nella responsabilità extracontrattuale da fatto illecito e grava sul ricorrente la prova di tutti gli elementi della fattispecie risarcitoria.

Massime di principio

• Il risarcimento del danno da mero ritardo nella conclusione di un procedimento amministrativo non consegue automaticamente alla violazione del termine procedimentale: il ricorrente deve provare, secondo lo schema della responsabilità extracontrattuale, la condotta colposa o dolosa dell'amministrazione, un danno-conseguenza concreto e il nesso causale tra ritardo e pregiudizio.
• Il rilascio tardivo del provvedimento favorevole dimostra la spettanza del bene della vita, ma non esonera il ricorrente dalla prova del danno ulteriore, del nesso causale e degli altri elementi della responsabilità da ritardo.
• Quando la disciplina procedimentale distingue tra verifiche tecniche, successiva valutazione dei relativi esiti e formazione del parere, il termine previsto per le verifiche può avere natura ordinatoria e riferirsi soltanto alla fase acquisitiva; la successiva attività valutativa deve comunque concludersi entro un termine ragionevole, parametrato alla complessità tecnica e normativa della fattispecie.
• Il danneggiato non può ottenere il risarcimento dei pregiudizi che avrebbe potuto evitare usando l'ordinaria diligenza e attivando gli strumenti disponibili per accelerare la conclusione del procedimento, compresi i rimedi sostitutivi, i solleciti e le diffide.
• Nell'azione risarcitoria il principio dispositivo opera pienamente: una perizia di parte, non corroborata da documentazione idonea a verificare dati, assunzioni e passaggi di calcolo, non dimostra da sola il quantum del danno.
• La liquidazione equitativa è sussidiaria e non può sostituire la prova dell'esistenza del danno né colmare carenze istruttorie imputabili al ricorrente; presuppone un danno certo e l'oggettiva e incolpevole impossibilità o particolare difficoltà di determinarne l'esatto ammontare.

Come è indicizzato