Sentenza n. 1/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego comunale deducendo, anzitutto, la formazione del silenzio-assenso sull’istanza di sanatoria, richiamando l’art. 18 della l.r. Emilia-Romagna n. 15/2013, l’art. 36-bis, comma 6, d.P.R. n. 380/2001 e l’art. 20, comma 8, d.P.R. n. 380/2001. Ha sostenuto che il provvedimento fosse stato adottato oltre il termine decorrente dalla trasmissione delle integrazioni documentali. Con il secondo motivo ha contestato il rilievo relativo al mancato rispetto dell’indice di permeabilità, lamentando carenza di motivazione e di istruttoria circa l’opera cui imputare la carenza, nonché circa la superficie permeabile riferibile all’edificio principale e a quello accessorio. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione del principio di proporzionalità, ritenendo che il diniego fosse fondato su meri formalismi. Con l’ultimo motivo ha contestato la necessità del vincolo di accessorietà dell’edificio abusivo rispetto all’edificio trifamiliare, richiamando gli artt. 11, 12 e 23-ter, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001 e sostenendo che il Comune avesse indebitamente negato la sanatoria sulla base della mancata acquisizione del consenso dei proprietari dell’edificio principale. La vicenda riguardava opere realizzate totalmente sine titulo, per le quali erano state presentate plurime istanze di accertamento di conformità. L’edificio unifamiliare era stato successivamente qualificato dalla stessa società come edificio accessorio, unica qualificazione ritenuta idonea a consentirne la sanabilità, essendo già stata esaurita la capacità edificatoria del lotto con l’edificio trifamiliare. Il Comune aveva rilevato, tra l’altro, il mancato rispetto della superficie permeabile minima, la necessità di opere conformative anche su beni di proprietà di terzi e l’assenza di atti di assenso dei proprietari degli immobili principali rispetto al vincolo di accessorietà e all’utilizzo della residua potenzialità edificatoria.

La decisione

Il ricorso è stato integralmente rigettato. Il primo motivo è stato respinto perché la società aveva realizzato opere totalmente prive di titolo e aveva presentato un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 17 l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004 e dell’art. 36 d.P.R. n. 380/2001, non un’ordinaria domanda di permesso di costruire né un’istanza rientrante nell’art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001. Per tale procedimento opera il silenzio-rigetto previsto dall’art. 36, comma 3, d.P.R. n. 380/2001, sicché non si era formato il silenzio-assenso invocato. Il secondo motivo è stato respinto perché il Comune aveva indicato progressivamente e con sufficiente precisione le ragioni della carenza di permeabilità: la superficie fondiaria del lotto unificato era pari a 1.528 mq e la permeabilità minima richiesta era dunque di 764 mq; secondo le verifiche comunali, la superficie permeabile risultava pari a 655,58 mq, anche per la mancata applicazione del parametro relativo alle pavimentazioni in autobloccanti. Le comunicazioni procedimentali avevano inoltre evidenziato le incongruenze grafiche e numeriche degli elaborati e richiesto specifiche integrazioni, mai compiutamente fornite. Il terzo motivo è stato respinto perché la sanatoria edilizia costituisce esercizio di potere vincolato e le ragioni ostative non erano meri formalismi, ma riguardavano elementi essenziali di conformità urbanistico-edilizia: il rispetto dell’indice di permeabilità e la dimostrazione del vincolo di accessorietà. Il diniego, adottato dopo una lunga interlocuzione e plurime richieste di integrazione, era pertanto coerente con il principio di proporzionalità. L’ultimo motivo è stato respinto perché la qualificazione dell’edificio unifamiliare come accessorio era stata introdotta dalla stessa società per superare l’avvenuto esaurimento della capacità edificatoria del lotto. Poiché l’accessorio avrebbe dovuto essere asservito a immobili principali appartenenti a terzi e tale qualificazione richiedeva opere e vincoli incidenti sulle proprietà altrui, era necessario acquisire l’espresso consenso dei rispettivi proprietari, mai prodotto. Sono stati ritenuti inconferenti sia l’art. 11 d.P.R. n. 380/2001, relativo alla salvezza dei diritti dei terzi, sia l’art. 23-ter, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001, non essendo in discussione un successivo mutamento di destinazione d’uso, bensì la qualificazione originaria dell’edificio come accessorio. La società è stata condannata alle spese di lite, liquidate in € 4.000,00 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 17 l.r. Emilia-Romagna n. 23/2004

  Costituisce la base normativa regionale dell’istanza di accertamento di conformità relativa alle opere edilizie realizzate abusivamente.

• art. 36 d.P.R. n. 380/2001

  Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la richiesta si intende rifiutata

  Per l’accertamento di conformità di opere totalmente prive di titolo opera il silenzio-rigetto, non il silenzio-assenso.

• art. 36-bis d.P.R. n. 380/2001

  Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con provvedimento motivato entro quarantacinque giorni, decorsi i quali la richiesta si intende accolta

  La disposizione è stata ritenuta inconferente perché riguarda le ipotesi di parziali difformità e variazioni essenziali, non opere realizzate totalmente sine titulo.

• art. 18 l.r. Emilia-Romagna n. 15/2013

  Decorso inutilmente il termine per l'assunzione del provvedimento finale ... la domanda di rilascio del permesso di costruire si intende accolta

  La disciplina regionale del silenzio-assenso sul procedimento ordinario di rilascio del permesso di costruire non si applica all’accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. n. 380/2001.

• art. 59 NTA al RUE

  Le aree di pertinenza degli edifici dovranno essere impermeabilizzate in misura non superiore al 50% della SF di ogni singolo lotto edificabile

  Nel caso concreto imponeva il mantenimento di una superficie permeabile pari almeno al 50% della superficie fondiaria del lotto.

• art. 2.2.17 NTA al RUE

  La superficie accessoria non residenziale non possa superare il 200% della superficie utile abitabile

  La disposizione definisce i limiti e i contenuti della superficie accessoria e rende necessario dimostrare il rapporto di accessorietà rispetto a unità residenziali principali.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  Il Comune ha comunicato più volte i motivi ostativi al rilascio della sanatoria e ha richiesto alla società le integrazioni necessarie prima dell’adozione del diniego.

• art. 11 d.P.R. n. 380/2001

  Il permesso di costruire è rilasciato con salvezza dei diritti dei terzi

  È stato ritenuto inconferente, poiché il caso non riguardava la mera salvezza dei diritti dei terzi, ma la necessità del loro espresso consenso alla costituzione del vincolo di accessorietà.

• art. 23-ter, comma 1-bis, d.P.R. n. 380/2001

  Il mutamento della destinazione d'uso della singola unità immobiliare all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito

  È stato ritenuto inconferente perché non era in discussione un mutamento successivo della destinazione d’uso, ma la qualificazione dell’edificio abusivo come accessorio quale presupposto della sanatoria.

• art. 2, comma 8-bis, l. n. 241/1990

  Richiamato dalla disciplina regionale per l’inefficacia delle determinazioni tardive nel procedimento ordinario di permesso di costruire, ma non applicato al procedimento di accertamento di conformità oggetto di causa.

Massime di principio

• Per le opere edilizie realizzate totalmente sine titulo, l’istanza di accertamento di conformità è soggetta al regime dell’art. 36, comma 3, d.P.R. n. 380/2001: il decorso del termine senza provvedimento determina il silenzio-rigetto, non il silenzio-assenso previsto per il procedimento ordinario di rilascio del permesso di costruire o per fattispecie diverse di sanatoria.
• La disciplina del silenzio-assenso prevista per il procedimento ordinario di rilascio del permesso di costruire e quella prevista per le parziali difformità o variazioni essenziali non sono estensibili all’accertamento di conformità relativo a opere integralmente abusive, cui si applica la disciplina speciale del silenzio-rigetto.
• Nel procedimento di accertamento di conformità, il diniego è legittimo quando l’amministrazione abbia indicato in modo progressivo e verificabile le carenze progettuali e documentali, abbia consentito al richiedente di integrarle e questi non abbia dimostrato il rispetto dei parametri urbanistico-edilizi essenziali, come l’indice minimo di superficie permeabile.
• Quando la sanabilità di un edificio abusivo dipende dalla sua qualificazione come accessorio rispetto a un edificio principale di proprietà di terzi, il richiedente deve dimostrare l’effettiva sussistenza del vincolo di accessorietà e acquisire l’espresso consenso dei proprietari degli immobili principali, se la sanatoria implica opere, asservimenti o utilizzo di potenzialità edificatoria incidenti sulle loro proprietà.
• In materia di sanatoria edilizia, il principio di proporzionalità non impone il rilascio del titolo quando manchino elementi essenziali di conformità urbanistico-edilizia; il diniego fondato sul mancato rispetto di parametri sostanziali e sull’assenza dei necessari assensi dei terzi non costituisce un formalismo sproporzionato.
• Il richiamo alla salvezza dei diritti dei terzi non sostituisce il consenso negoziale dei proprietari terzi quando la sanatoria presupponga la costituzione o il riconoscimento di un vincolo di accessorietà a favore di immobili di loro proprietà.

Come è indicizzato