Parere n. 770/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione del Piano Paesaggistico Regionale della Sardegna

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da un cittadino dell'Arcipelago della Maddalena contro la Regione Sardegna per l'annullamento della deliberazione della Giunta regionale 5 settembre 2006, n. 36/7, di approvazione del Piano Paesaggistico Regionale – primo ambito omogeneo, e degli atti connessi.

Premesse e svolgimento del procedimento

Il ricorrente aveva impugnato anche la deliberazione di adozione del piano e i decreti presidenziali regionali con cui era stata disposta la pubblicazione degli atti nel Bollettino ufficiale della Regione. Il Ministero competente aveva trasmesso la relazione istruttoria al Consiglio di Stato.

La Sezione aveva adottato diversi pareri interlocutori, nel 2016, nel 2022 e nel 2024, chiedendo di verificare la permanenza dell'interesse e disponendo ulteriori approfondimenti istruttori. Il ricorrente non ha risposto ai solleciti della Sezione, mentre la Regione Sardegna ha trasmesso nel giugno 2025 una relazione nella quale ha eccepito il difetto di interesse e ha controdedotto sui motivi di merito.

Censure formulate dal ricorrente

Il ricorrente aveva dedotto, in sintesi:

• la mancata approvazione del Piano Paesaggistico Regionale da parte del Consiglio regionale;
• la violazione delle norme statali e regionali sul procedimento di pianificazione paesaggistica;
• l'eccessiva discrezionalità esercitata dalla Giunta regionale e l'omessa considerazione delle osservazioni dei privati e del parere del Consiglio comunale;
• l'illegittimità della previsione di un'intesa tra Regione, Provincia e Comune quale condizione per l'adeguamento degli strumenti urbanistici;
• l'esclusione dei privati e del Ministero per i beni e le attività culturali dal procedimento relativo all'intesa;
• l'introduzione di modifiche sostanziali nella fase finale del procedimento, anche in conseguenza del d.lgs. 24 marzo 2006, n. 156, senza rinnovazione della procedura;
• l'illegittima attribuzione di funzioni al comitato scientifico e ai gruppi istruttori, organismi non previsti dalla legge;
• la violazione delle esigenze di concertazione istituzionale con i Ministeri competenti.

Evoluzione del quadro normativo

Nel parere interlocutorio del 2024 la Sezione aveva evidenziato la profonda evoluzione del quadro normativo statale e regionale in materia di pianificazione paesaggistica, richiamando anche la legge regionale Sardegna 13 luglio 2020, n. 21, e le sentenze della Corte costituzionale 23 dicembre 2021, n. 257, e 28 gennaio 2022, n. 24.

La sentenza n. 257 del 2021 aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 1 della legge regionale n. 21 del 2020 in riferimento, tra l'altro, all'art. 3 dello Statuto speciale e all'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, in connessione con il principio di leale collaborazione. La sentenza n. 24 del 2022 aveva dichiarato l'illegittimità costituzionale di numerose altre disposizioni della medesima legge regionale per contrasto con gli artt. 9 e 117, comma 2, lettera s), della Costituzione.

Interesse a ricorrere e divieto di azione popolare

Il Consiglio di Stato ha esaminato preliminarmente l'eccezione di difetto di interesse, rilevabile anche d'ufficio, senza procedere all'esame delle censure di merito.

L'interesse a ricorrere deve essere personale, concreto e attuale. La lesione deve essere effettiva, cioè derivare immediatamente e direttamente dall'esecuzione dell'atto, oppure potenziale, purché il danno sia certo nel suo futuro verificarsi.

Il ricorrente aveva agito nella qualità di cittadino dell'Arcipelago della Maddalena, sostenendo che gli atti impugnati fossero lesivi degli interessi dei cittadini maddalenini e, quindi, anche del proprio interesse. Secondo la Sezione, tale formulazione non individuava una lesione specifica della sua sfera giuridica, ma configurava una tutela generale degli interessi della collettività, ossia un'azione popolare non prevista dall'ordinamento.

Interesse nei giudizi contro gli atti di pianificazione

La Sezione ha richiamato l'orientamento secondo cui, di regola, l'interesse a impugnare i piani territoriali deve essere collegato alla titolarità di aree direttamente incise dalle scelte pianificatorie. Tuttavia, anche un residente può impugnare previsioni non direttamente riferite alle proprie aree se dimostra che esse incidono sul godimento o sul valore dei propri beni.

La possibilità di contestare vizi riferiti al piano nel suo complesso, perché riguardanti l'impostazione generale dell'attività pianificatoria o radicali carenze istruttorie, non elimina comunque la necessità di dimostrare una lesione personale, concreta e attuale. Nel caso esaminato il ricorso non chiariva quale danno il Piano Paesaggistico Regionale avesse arrecato al ricorrente o ai cittadini maddalenini.

Mancata conferma della permanenza dell'interesse

La mancata risposta del ricorrente alle ripetute richieste della Sezione di confermare la permanenza dell'interesse alla decisione ha costituito un ulteriore elemento a sostegno della carenza di interesse. La Sezione ha richiamato il principio secondo cui l'omessa segnalazione di eventuali circostanze impeditive della declaratoria di improcedibilità può integrare una presunzione del venir meno dell'interesse alla coltivazione del gravame.

Conclusione

Poiché il ricorrente non ha dimostrato una lesione personale, concreta e attuale e ha sostanzialmente proposto un'azione popolare a tutela degli interessi della collettività, il Consiglio di Stato ha espresso il parere che il ricorso straordinario debba essere dichiarato inammissibile. Le numerose censure relative alla competenza della Giunta regionale, al procedimento di approvazione del piano, all'intesa istituzionale e alle modifiche intervenute nella fase conclusiva non sono state esaminate nel merito.