Sentenza n. 916/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato la deliberazione comunale di adozione della variante urbanistica e, con motivi aggiunti, le deliberazioni di approvazione della variante e di conformazione del piano strutturale e del piano operativo al PIT-PPR. La variante ha introdotto, nell’ambito della categoria funzionale residenziale, l’uso distinto di “residenza temporanea”, comprendente le locazioni turistiche brevi e determinate strutture extra-alberghiere, vietandone i nuovi insediamenti nel nucleo storico UNESCO. Le ricorrenti hanno dedotto, in sintesi: incompetenza del Comune e invasione delle competenze statali e regionali in materia di ordinamento civile, concorrenza e turismo; violazione degli artt. 23-ter d.P.R. 380/2001 e 99 l.r. Toscana 65/2014; violazione degli artt. 41, 42 e 117 Cost.; eccesso di potere per sviamento, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà; illegittimo ricorso alla procedura semplificata di variante e lesione delle garanzie partecipative; necessità di una nuova verifica di assoggettabilità a VAS; contraddittorietà e sproporzione della scelta, ritenuta fondata su un’erronea imputazione alle locazioni brevi degli effetti dell’overtourism e dello spopolamento del centro storico; uso distorto del coordinamento tecnico delle NTA; indeterminatezza del divieto e difficoltà di individuazione dei nuovi insediamenti e delle attività precedentemente esistenti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo, poiché la delibera di adozione della variante è stata superata dalle successive deliberazioni di approvazione della variante e di conformazione degli strumenti urbanistici al PIT-PPR. La variante approvata non costituiva una mera conferma di quella adottata, essendo stata oggetto di ulteriori valutazioni, osservazioni e adeguamenti alla sopravvenuta l.r. Toscana 61/2024. Non residuava un interesse autonomo all’impugnazione dell’atto di adozione per il periodo di salvaguardia, non essendo stata proposta domanda risarcitoria né allegato un concreto impedimento insediativo in quel periodo. I motivi aggiunti sono stati respinti nel merito. Il Comune era competente a disciplinare, attraverso la pianificazione urbanistica, gli usi degli immobili e a distinguere, all’interno della categoria residenziale, l’uso per residenza temporanea. Gli artt. 23-ter d.P.R. 380/2001 e 99 l.r. Toscana 65/2014 consentono agli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni e limitazioni ai mutamenti di destinazione d’uso, anche mediante l’individuazione di usi differenti nell’ambito della stessa categoria funzionale e, in presenza di esigenze territoriali specifiche, di divieti circoscritti. Il divieto contestato non introduceva una nuova categoria funzionale, non era assoluto né retroattivo, riguardava una zona determinata, specifiche tipologie d’uso e la sola futura espansione dell’attività, lasciando ferme quelle già insediate. La misura perseguiva finalità urbanistiche legittime: tutela della residenzialità stabile, contrasto alla gentrificazione e all’overtourism, salvaguardia dell’identità del centro storico UNESCO e adeguamento del carico e delle dotazioni urbanistiche. Non risultava violata la competenza legislativa statale in materia di ordinamento civile, concorrenza o beni culturali, né la libertà di proprietà e di iniziativa economica, trattandosi di conformazione amministrativa del loro esercizio in funzione sociale e dell’ordinato assetto del territorio. La scelta pianificatoria, ampiamente motivata sulla base di dati relativi alla diffusione delle locazioni brevi e ai loro effetti, non presentava manifesta illogicità, arbitrarietà o travisamento, limiti necessari per sindacare valutazioni urbanistiche ampiamente discrezionali. Era legittimo il ricorso alla procedura semplificata, poiché la variante riguardava previsioni interne al territorio urbanizzato e non introduceva grandi strutture di vendita; la partecipazione dei privati era stata comunque assicurata mediante pubblicazione e osservazioni. Non era necessaria una nuova verifica di assoggettabilità a VAS: la precedente verifica riguardava una variante di contenuto identico, era stata svolta considerando già i perimetri territoriali rilevanti e aveva escluso, con motivazione ampia, effetti ambientali significativi. Il richiamo al coordinamento tecnico non aveva prodotto concreti pregiudizi partecipativi ed era giustificato anche dall’aggiornamento delle norme alla nuova disciplina regionale. Infine, il divieto era sufficientemente chiaro; le questioni relative alla cessazione temporanea di attività non erano attuali e risultavano esplorative. Spese integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  La disposizione attribuisce agli strumenti urbanistici comunali il potere di stabilire specifiche condizioni e limitazioni al mutamento di destinazione d’uso, fino a consentire, in presenza di esigenze territoriali motivate, divieti circoscritti.

• art. 99 l.r. Toscana 65/2014

  Gli strumenti di pianificazione urbanistica comunali [...] possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso.

  La norma consente ai Comuni di disciplinare autonomamente i mutamenti d’uso, anche all’interno della stessa categoria funzionale, mediante limiti e condizioni espliciti e giustificati da esigenze oggettive.

• art. 59 l.r. Toscana 61/2024

  I Comuni possono [...] definire criteri e limiti specifici per lo svolgimento, con finalità turistiche, delle attività di locazione breve.

  La disciplina regionale conferma la possibilità di interventi comunali sulle locazioni turistiche brevi, in relazione alle caratteristiche del tessuto urbano e all’impatto sulla disponibilità di alloggi e sulla residenzialità.

• art. 30 l.r. Toscana 65/2014

  Sono definite varianti semplificate al piano operativo le varianti che hanno per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato.

  La variante poteva essere approvata con procedimento semplificato perché riguardava usi e limitazioni interni al territorio urbanizzato.

• art. 32 l.r. Toscana 65/2014

  La pubblicazione dell’avviso di adozione e la possibilità di presentare osservazioni hanno assicurato le garanzie partecipative dei soggetti interessati.

• art. 28-bis l.r. Toscana 65/2014

  Le varianti soggette al procedimento semplificato non richiedono l’avvio del procedimento previsto dall’art. 17, senza escludere la partecipazione dei privati secondo l’art. 32.

• art. 12, comma 6, d.lgs. 152/2006

  La verifica di assoggettabilità a VAS ovvero la VAS relative a modifiche a piani e programmi [...] già sottoposti positivamente [...] si limita ai soli effetti significativi sull’ambiente che non siano stati precedentemente considerati.

  La verifica ambientale della variante poteva limitarsi agli effetti nuovi o non già considerati nella precedente valutazione dello strumento urbanistico.

• art. 5, comma 4-bis, l.r. Toscana 10/2010

  Ha consentito il richiamo della disciplina statale dell’art. 12, comma 6, d.lgs. 152/2006 per la verifica ambientale della variante.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica può essere conformata per finalità sociali e ambientali e non impedisce limitazioni urbanistiche indirette volte a tutelare l’ordinato assetto territoriale.

• art. 42 Cost.

  La proprietà può essere limitata mediante prescrizioni urbanistiche conformative, in funzione della sua funzione sociale e dell’ordinato sviluppo dei centri abitati.

• art. 117 Cost.

  La disciplina comunale è stata ricondotta al governo del territorio, materia di legislazione concorrente, senza invasione delle competenze statali in materia di ordinamento civile, concorrenza o beni culturali.

• art. 13-ter d.l. 145/2023, convertito dalla l. 191/2023

  La disciplina statale sul CIN e sugli obblighi informativi persegue finalità diverse da quelle urbanistiche della variante e non esclude il potere comunale di governo del territorio.

• art. 19, commi 6 e 7, l.r. Toscana 65/2014

  Gli strumenti urbanistici approvati acquistano efficacia dopo la pubblicazione sul BURT e il decorso del termine previsto dalla legge.

Massime di principio

• Gli strumenti urbanistici comunali possono individuare, all’interno della medesima categoria funzionale, usi distinti caratterizzati da diverso impatto urbanistico e assoggettarli a specifiche condizioni, limitazioni o divieti, purché tali misure siano previste dallo strumento urbanistico, circoscritte, non discriminatorie e giustificate da esigenze oggettive di governo del territorio.
• Il divieto urbanistico di nuovi insediamenti di locazioni turistiche brevi in una specifica area di pregio può rientrare nel potere comunale di pianificazione quando sia funzionale alla tutela della residenzialità stabile, all’ordinato assetto territoriale, alla sostenibilità urbana e alla salvaguardia dell’identità del centro storico; la destinazione a locazione turistica non costituisce elemento essenziale del diritto di proprietà.
• Le scelte di pianificazione urbanistica sono espressione di ampia discrezionalità e sono sindacabili soltanto per errori di fatto, travisamento, arbitrarietà, manifesta illogicità o irragionevolezza; il giudice non può sostituire la propria valutazione di merito a quella dell’amministrazione sulla preferibilità delle politiche territoriali.
• La differenza tra residenza stabile e residenza temporanea turistica può assumere rilievo urbanistico anche quando il numero giornaliero degli occupanti dell’alloggio non cambi, perché i due usi incidono diversamente sulla composizione della popolazione, sulla domanda di servizi, sulle dotazioni territoriali e sul tessuto commerciale e sociale.
• È legittimo il ricorso alla procedura semplificata per una variante al piano operativo che disciplini esclusivamente previsioni interne al territorio urbanizzato, purché siano rispettate le forme di pubblicazione e osservazione previste per la partecipazione dei privati.
• La verifica di assoggettabilità a VAS relativa a una variante può fondarsi sugli esiti di una precedente verifica quando la variante abbia contenuto identico o sostanzialmente coincidente, gli effetti ambientali rilevanti siano già stati considerati e non siano sopravvenuti elementi tali da imporre una nuova valutazione.

Come è indicizzato