Sentenza n. 7082/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria aveva presentato il 20 ottobre 2023 una SCIA per frazionare in quattro unità commerciali il piano rialzato e il primo piano di un immobile, poi integrata il 1° marzo 2024 con una SCIA in variante. Il Comune, rilevando che l’intervento comportava un mutamento dalla funzione produttiva collegata al commercio all’ingrosso alla funzione commerciale al dettaglio, la necessità di standard urbanistici e di coordinamento con il procedimento commerciale, nonché la possibile configurazione di una struttura di vendita unitaria, aveva inibito i lavori il 22 marzo 2024 e annullato le SCIA in autotutela il 20 maggio 2024. In primo grado la censura contro l’atto inibitorio era stata dichiarata improcedibile e le altre doglianze respinte. In appello la proprietaria ha contestato: la prevalenza attribuita al titolo edilizio del 1973 rispetto alle autorizzazioni commerciali e all’uso storico al dettaglio; la qualificazione del frazionamento come ristrutturazione e mutamento funzionale, l’incremento del carico urbanistico e la necessità di nuovi standard; la dichiarazione di improcedibilità della censura contro l’atto inibitorio, sostenendo che la SCIA originaria si fosse consolidata e che l’atto avesse prodotto effetti pregiudizievoli; la lettura dell’art. 39 NTA come obbligo di contestualità dei procedimenti edilizio e commerciale; la configurabilità di una struttura unitaria, deducendo autonomia fisica e gestionale delle quattro unità; l’omessa applicazione dell’art. 51 l.r. Lombardia n. 12/2005 e l’illegittimità dell’art. 42 NTA; violazioni partecipative, difetto di istruttoria e motivazione, contraddittorietà, sviamento, lesione della proprietà e mancata ponderazione dell’affidamento e degli impegni economici assunti. Ha inoltre dedotto l’omessa pronuncia su censure formulate con motivi aggiunti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto tutti i motivi d’appello e confermato la sentenza del TAR Lombardia n. 1162/2025. Ha ritenuto decisivo, per individuare la destinazione urbanistica, il titolo edilizio del 1973, che assentiva l’immobile per commercio all’ingrosso, uffici e abitazione: autorizzazioni commerciali, uso di fatto, dati fiscali e catastali non modificano autonomamente la destinazione urbanistica, e l’uso difforme protratto nel tempo non consolida una diversa destinazione. In base alle NTA vigenti, il passaggio dal commercio all’ingrosso con SLP superiore a 500 mq, classificato come funzione produttiva, al commercio al dettaglio integra un mutamento tra funzioni urbanistiche diverse. Il frazionamento determina inoltre un mutamento non urbanisticamente neutro e un diverso carico insediativo, in ragione del maggiore afflusso di utenti e della domanda di sosta; le dotazioni del 1974, calcolate secondo parametri allora unitari, non equivalgono integralmente agli standard richiesti per la nuova funzione, ma vanno considerate nel calcolo dell’eventuale differenziale. È stata confermata la legittimità della contestualità tra procedimento commerciale e abilitazione urbanistico-edilizia prevista dall’art. 39 NTA, funzionale alla verifica unitaria della compatibilità e degli standard: non occorre conoscere ogni dettaglio delle future attività, ma deve essere individuata la tipologia dell’insediamento. La condivisione nello stesso edificio dell’accesso pedonale, del corridoio e dell’area di parcheggio organizzata unitariamente integra gli indici della struttura commerciale unitaria, senza che l’autonomia aziendale dei conduttori sia decisiva. L’art. 51 l.r. Lombardia n. 12/2005 non esclude le condizioni urbanistiche poste dalla pianificazione comunale né gli standard correlati alla nuova destinazione; l’art. 42 NTA è stato quindi ritenuto applicabile e legittimo. Quanto all’atto inibitorio del 22 marzo 2024, la sua censura era improcedibile perché l’atto era stato integralmente superato dal successivo provvedimento definitivo e non è stata dimostrata un’utilità concreta derivante dal suo annullamento. Il decorso del termine ordinario di controllo della SCIA non impedisce l’esercizio dell’autotutela ex art. 21-nonies; nel caso concreto sussistevano l’illegittimità sostanziale, il rispetto del termine applicabile e un interesse pubblico concreto a evitare l’insediamento privo degli standard, adeguatamente ponderato con la posizione privata. Il mero decorso del termine non fonda affidamento qualificato; neppure i lavori, gli impegni contrattuali o la prosecuzione di attività commerciali nelle more rendono illegittima l’autotutela. Sono state respinte le censure procedimentali: il riferimento agli esercizi di vicinato non mutava la ragione sostanziale già comunicata, l’istruttoria aveva considerato i titoli e le caratteristiche dell’intervento e la motivazione esponeva le ragioni dell’annullamento. È stata esclusa l’omessa pronuncia, poiché il TAR aveva trattato congiuntamente le censure. La disciplina urbanistica non comportava espropriazione né privazione della proprietà, ma conformazione dell’utilizzazione del bene. Appello respinto; appellante condannata alle spese del grado, liquidate in € 9.000,00 oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 23-ter, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Al riguardo assume rilievo decisivo, ad avviso del Collegio, la considerazione che l’art. 23-ter, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce che la destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella risultante dalla documentazione indicata dall’art. 9-bis, comma 1-bis, del medesimo testo unico.

  La destinazione d’uso urbanisticamente rilevante si accerta sulla base della documentazione edilizia indicata dall’art. 9-bis, comma 1-bis; autorizzazioni commerciali, attività di fatto e dati fiscali o catastali non hanno autonoma efficacia modificativa, salvo il rilievo sussidiario previsto dalla disciplina quando non sia ricostruibile lo stato legittimo tramite i titoli edilizi.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  Al riguardo assume rilievo decisivo, ad avviso del Collegio, la considerazione che l’art. 23-ter, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001 stabilisce che la destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella risultante dalla documentazione indicata dall’art. 9-bis, comma 1-bis, del medesimo testo unico.

  La documentazione richiamata dall’art. 9-bis, comma 1-bis, costituisce il parametro legale cui fare riferimento per individuare la destinazione urbanistica; gli elementi extra-edilizi non possono sostituirla quando lo stato legittimo è ricostruibile sulla base dei titoli.

• art. 19 l. 241/1990

  Il decorso del termine previsto per l’esercizio dei poteri ordinari sulla SCIA non impedisce, ricorrendone i presupposti, l’esercizio del potere di autotutela secondo la disciplina dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

  La scadenza del termine per l’esercizio dei poteri ordinari di controllo sulla SCIA non preclude l’annullamento d’ufficio, se ricorrono i presupposti previsti dall’art. 21-nonies.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il decorso del termine previsto per l’esercizio dei poteri ordinari sulla SCIA non impedisce, ricorrendone i presupposti, l’esercizio del potere di autotutela secondo la disciplina dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990.

  Il potere di annullamento d’ufficio sulla SCIA è distinto dal potere inibitorio ordinario e richiede la verifica dei propri presupposti, inclusi l’illegittimità dell’atto, il rispetto del termine applicabile e un interesse pubblico concreto e attuale, con ponderazione della posizione privata.

• art. 100 c.p.c.

  L’interesse ad agire, ai sensi dell’art. 100, c.p.c., (applicabile nel processo amministrativo per il tramite del rinvio esterno di cui all’art. 39, comma 1, c.p.a.), è, in particolare, la condizione richiesta per poter proporre una domanda o per poter contraddire alla stessa ed implica la necessità che il ricorrente ottenga un’effettiva utilità e, cioè, un risultato di vantaggio dall’accoglimento del ricorso.

  L’interesse ad agire richiede che l’accoglimento della domanda possa procurare un’utilità effettiva, personale, concreta e attuale; deve permanere anche al momento della decisione.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  L’interesse ad agire, ai sensi dell’art. 100, c.p.c., (applicabile nel processo amministrativo per il tramite del rinvio esterno di cui all’art. 39, comma 1, c.p.a.), è, in particolare, la condizione richiesta per poter proporre una domanda o per poter contraddire alla stessa ed implica la necessità che il ricorrente ottenga un’effettiva utilità e, cioè, un risultato di vantaggio dall’accoglimento del ricorso.

  Il rinvio esterno del codice del processo amministrativo rende applicabile l’art. 100 c.p.c. nel giudizio amministrativo ai fini della verifica dell’interesse ad agire.

• art. 39 NTA del Piano delle Regole del PGT

  La contestualità dei procedimenti consente infatti all’amministrazione di valutare unitariamente la natura dell’attività da insediare, la sua compatibilità con la destinazione urbanistica dell’immobile e l’adeguatezza delle dotazioni territoriali richieste.

  La contestualità tra procedimento commerciale e procedimento abilitativo urbanistico-edilizio svolge una funzione sostanziale di coordinamento e garanzia del corretto governo del territorio, consentendo la valutazione unitaria di compatibilità e standard.

• art. 4, comma 1, lett. g), d.lgs. 114/1998

  L’art. 4, comma 1, lett. g), del d.lgs. n. 114 del 1998 definisce il centro commerciale facendo riferimento alla compresenza di più esercizi commerciali inseriti in una struttura a destinazione specifica, caratterizzata dall’utilizzazione di infrastrutture comuni e di spazi di servizio gestiti unitariamente.

  La presenza di più esercizi in una struttura specificamente destinata al commercio, con infrastrutture comuni e spazi di servizio gestiti unitariamente, è criterio rilevante per qualificare il centro commerciale; l’autonomia aziendale dei singoli operatori non esclude di per sé l’unitarietà urbanistico-commerciale.

• art. 51, commi 1 e 4, l.r. Lombardia 12/2005

  In questa prospettiva deve essere letto anche l’art. 51, comma 4, della l.r. n. 12 del 2005. La disposizione non comporta, infatti, l’esclusione degli obblighi derivanti dalla nuova destinazione d’uso per il solo fatto che siano state in precedenza reperite dotazioni territoriali, ma impone di tenere conto delle dotazioni già esistenti ai fini della determinazione dell’eventuale differenziale rispetto a quelle richieste per la nuova funzione.

  Le dotazioni territoriali già reperite devono essere considerate nel calcolo degli standard eventualmente ancora dovuti per la nuova funzione, ma non esonerano automaticamente dall’obbligo quando la nuova destinazione richiede dotazioni ulteriori; la pianificazione comunale può porre specifiche condizioni nei limiti previsti dalla legge regionale.

• art. 23-ter, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  La previsione di dotazioni aggiuntive costituisce, infatti, espressione della facoltà riconosciuta allo strumento urbanistico dalla disciplina vigente, nei limiti e secondo le condizioni stabilite dall’art. 51, commi 1 e 4, della l.r. n. 12 del 2005 e dall’art. 23-ter, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380 del 2001 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 marzo 2025, n. 2414).

  Lo strumento urbanistico può subordinare i mutamenti di destinazione d’uso a dotazioni aggiuntive, entro i limiti e secondo le condizioni stabiliti dalla disciplina statale e regionale.

• art. 12, commi 3 e 4, NTA del Piano delle Regole del PGT

  In applicazione di tale principio, l’art. 12, comma 4, delle NTA stabilisce che il mutamento di destinazione d’uso resta subordinato al rispetto delle prescrizioni concernenti il carico urbanistico, i parcheggi pertinenziali e l’eventuale differenza nella dotazione di aree per servizi.

  Il mutamento di destinazione d’uso è subordinato al rispetto delle prescrizioni comunali sul carico urbanistico e sui parcheggi pertinenziali, nonché al reperimento dell’eventuale differenziale di aree per servizi.

• art. 42 NTA del Piano delle Regole del PGT

  Ne consegue che, accertata la carenza della dotazione di standard richiesta dall’art. 42 delle NTA, il Comune ha legittimamente esercitato i propri poteri.

  La carenza degli standard richiesti per la nuova funzione commerciale costituisce presupposto per l’esercizio dei poteri comunali di controllo e annullamento delle SCIA; la previsione locale è stata ritenuta compatibile con la disciplina regionale e statale.

• art. 39 c.p.a.

  L’interesse ad agire, ai sensi dell’art. 100, c.p.c., (applicabile nel processo amministrativo per il tramite del rinvio esterno di cui all’art. 39, comma 1, c.p.a.), è, in particolare, la condizione richiesta per poter proporre una domanda o per poter contraddire alla stessa ed implica la necessità che il ricorrente ottenga un’effettiva utilità e, cioè, un risultato di vantaggio dall’accoglimento del ricorso.

  Il rinvio esterno previsto dal codice del processo amministrativo consente l’applicazione della regola civilistica sull’interesse ad agire.

Massime di principio

• La destinazione d’uso urbanisticamente rilevante è quella risultante dai titoli e dalla documentazione edilizia prevista dalla legge; autorizzazioni commerciali, attività di fatto, risultanze fiscali o catastali non producono autonomamente una modifica della destinazione assentita quando questa è ricostruibile sulla base dei titoli edilizi.
• L’utilizzazione protratta nel tempo di un immobile in difformità dalla destinazione risultante dal titolo edilizio non consolida, per il solo decorso del tempo, una diversa destinazione urbanistica né fonda un affidamento qualificato alla sua conservazione. La qualificazione urbanistica dell’intervento va compiuta secondo la disciplina vigente al momento della presentazione della SCIA.
• La scadenza del termine per l’esercizio dei poteri inibitori ordinari sulla SCIA non preclude l’annullamento d’ufficio, che richiede la verifica autonoma dei presupposti dell’art. 21-nonies: illegittimità sostanziale, rispetto del termine applicabile, interesse pubblico concreto e attuale e ponderazione della posizione del destinatario. Il mero decorso del termine di controllo non basta a fondare un affidamento qualificato.
• Quando un atto endoprocedimentale o interinale è integralmente sostituito da un successivo provvedimento definitivo autonomamente motivato, l’interesse a impugnare il primo permane solo se il ricorrente dimostra l’utilità concreta che deriverebbe dal suo annullamento; l’interesse deve sussistere anche al momento della decisione.
• La contestualità tra procedimento commerciale e procedimento urbanistico-edilizio può assolvere una funzione sostanziale di governo del territorio: deve consentire all’amministrazione di identificare la tipologia dell’insediamento e valutarne unitariamente compatibilità urbanistica e dotazioni, senza che sia necessario conoscere ogni dettaglio delle future attività aziendali.
• Le dotazioni urbanistiche già reperite in passato vanno considerate nel calcolo del differenziale richiesto per una nuova destinazione, ma non equivalgono automaticamente agli standard prescritti per una funzione diversa, in particolare quando mutano il carico insediativo e le esigenze di sosta. La presenza di infrastrutture e spazi comuni gestiti unitariamente può inoltre concorrere a qualificare più esercizi come struttura commerciale unitaria, anche se i singoli operatori conservano autonomia aziendale.

Come è indicizzato