Sentenza n. 7390/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il provvedimento del GSE del 30 ottobre 2019 con cui era stata dichiarata decaduta dagli incentivi relativi a 952 RVC, deducendo, tra l’altro, l’inapplicabilità ratione temporis del d.m. 11 gennaio 2017, l’illegittimità di un controllo esteso a una pluralità di progetti, l’assenza di una non conformità sostanziale degli interventi, l’illegittimità della richiesta di documentazione ulteriore rispetto a quella prevista dalla disciplina applicabile, l’applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017 e dei chiarimenti operativi GSE del 17 marzo 2017, la carenza di istruttoria e di motivazione, la violazione delle garanzie partecipative e del principio di non aggravamento, la violazione dei presupposti dell’autotutela ex art. 21-nonies l. 241/1990, la lesione del legittimo affidamento, il superamento del periodo di vita utile e l’illegittimità della decadenza retroattiva e del recupero degli incentivi ai sensi dell’art. 42 d.lgs. 28/2011. Con il primo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato la richiesta di restituzione degli incentivi, contestando l’an e il quantum del recupero e la competenza del GSE, ritenuta spettante al GME. Con il secondo e il quarto ricorso per motivi aggiunti ha invocato l’applicazione retroattiva delle modifiche introdotte dall’art. 56 d.l. 76/2020 all’art. 42 d.lgs. 28/2011, sostenendo che la decadenza e il recupero avrebbero richiesto i presupposti dell’art. 21-nonies e che la conservazione degli incentivi sarebbe stata preclusa solo da documenti non veritieri o dichiarazioni false o mendaci. Il terzo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato la nota istruttoria del 29 marzo 2021, ritenendola lesiva per l’introduzione di nuove motivazioni. Con il quarto ricorso per motivi aggiunti ha impugnato il diniego dell’istanza di riesame ex art. 56 d.l. 76/2020, deducendo, in particolare, l’omessa rivalutazione discrezionale degli interessi pubblici e privati e l’assenza di una motivazione conforme all’art. 21-nonies l. 241/1990.

La decisione

Il Tribunale ha respinto il ricorso introduttivo e il primo e secondo ricorso per motivi aggiunti, ritenendo legittimo il potere del GSE di svolgere controlli anche successivi all’ammissione agli incentivi, anche su un ampio numero di progetti, e di richiedere documentazione ulteriore rispetto a quella inizialmente trasmessa. Secondo il Collegio, già la disciplina previgente imponeva al titolare del progetto di conservare e rendere disponibile la documentazione idonea a dimostrare l’effettiva realizzazione degli interventi, il possesso dei requisiti tecnici, la titolarità dei rapporti con i beneficiari, il rispetto del divieto di cumulo e l’assenza di duplicazioni. La nozione di “documentazione idonea” è una categoria aperta e la mancata produzione di documenti essenziali può giustificare la decadenza, perché impedisce di verificare la spettanza sostanziale del beneficio. È stata esclusa l’applicazione retroattiva del d.m. 11 gennaio 2017 e dei chiarimenti GSE, ravvisandosi continuità sostanziale con la disciplina previgente. Il potere esercitato dal GSE è stato qualificato come potere di verifica e decadenza pubblicistica, vincolato e non sanzionatorio, distinto dall’autotutela ordinaria; pertanto, per gli atti anteriori al d.l. 76/2020, non trovavano applicazione i presupposti e i termini dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Sono state respinte anche le censure su affidamento, partecipazione, motivazione e aggravamento procedimentale. La censura relativa al superamento della vita utile è stata dichiarata inammissibile per genericità, non essendo state indicate le specifiche RVC interessate. È stata ritenuta legittima la restituzione integrale degli incentivi, anche per l’omessa produzione della documentazione necessaria, e infondata la censura di incompetenza, poiché il GME cura l’emissione e la gestione del registro e della borsa dei certificati, mentre il GSE adotta i provvedimenti di decadenza e recupera le somme erogate. Il terzo ricorso per motivi aggiunti è stato dichiarato inammissibile perché rivolto contro una nota endoprocedimentale priva di autonoma lesività. Il quarto ricorso per motivi aggiunti è stato accolto limitatamente al diniego dell’istanza di riesame ex art. 56 d.l. 76/2020. Il GSE, pur dovendo rivalutare la posizione, si era limitato a ribadire le carenze documentali e la falsa rappresentazione della realtà, senza svolgere la distinta e discrezionale ponderazione richiesta dall’art. 21-nonies tra interesse pubblico e interessi privati, né motivare concretamente sulla prevalenza dell’uno o degli altri. Il diniego è stato quindi annullato, con obbligo del GSE di rinnovare il procedimento di riesame; è stata invece respinta la domanda di accertamento e condanna, non potendo il giudice sostituirsi all’Amministrazione prima della riedizione del potere. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  «nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli [...] siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE in presenza dei presupposti di cui all'articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241 dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate»

  La disciplina previgente attribuiva al GSE un potere di verifica e decadenza pubblicistica, vincolato e non sanzionatorio; la modifica del 2020 ha subordinato l’esercizio del potere ai presupposti dell’art. 21-nonies per i procedimenti e i riesami disciplinati dall’art. 56 d.l. 76/2020, senza trasformare il potere originario in autotutela ordinaria.

• art. 14 d.m. 28 dicembre 2012

  «il GSE verifica a campione la regolare esecuzione delle iniziative, la loro conformità al progetto approvato ed in aderenza alle linee guida [...] la completezza e regolarità della documentazione da conservare»

  La disposizione legittima i controlli sulla regolare esecuzione, sulla conformità dei progetti e sulla completezza della documentazione conservata; la mancata produzione di documentazione essenziale può condurre all’annullamento dei certificati.

• art. 14, comma 2, Allegato A alla delibera AEEGSI EEN 9/2011

  «i soggetti titolari dei progetti sono tenuti a conservare [...] la documentazione idonea a consentire il riscontro di quanto dichiarato nelle schede di rendicontazione»

  L’obbligo di conservazione riguarda una categoria aperta di documenti idonei a verificare quanto dichiarato e non un elenco tassativo; esso sussisteva già prima del d.m. 11 gennaio 2017.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Nel riesame previsto dall’art. 56 d.l. 76/2020 il GSE deve rivalutare la posizione alla luce dei presupposti dell’annullamento d’ufficio, compresa la comparazione concreta tra interesse pubblico e interessi privati, fornendo una motivazione adeguata.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

  «Il GSE, preso atto della documentazione già nella propria disponibilità e di eventuale documentazione integrativa messa a disposizione dal proponente, dispone la revoca del provvedimento di annullamento entro il termine di 60 giorni consecutivi dalla data di presentazione dell'istanza»

  La norma introduce un procedimento autonomo ed eccezionale di riesame, applicabile a determinate decadenze ancora sub iudice su istanza dell’interessato. Il riesame è doveroso nell’an, ma discrezionale nell’esito, e impone una nuova ponderazione degli interessi secondo l’art. 21-nonies.

• art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011

  La conservazione delle rendicontazioni e degli incentivi già riconosciuti è preclusa quando le difformità derivino da documenti non veritieri o dichiarazioni false o mendaci; la falsa rappresentazione può risultare anche dall’omessa ostensione di elementi essenziali, se tale omissione, valutata nel complesso istruttorio, rende inattendibile la rappresentazione dei requisiti.

• art. 29 d.lgs. 28/2011

  Il GME mantiene le funzioni relative all’emissione dei certificati bianchi, al registro e alla borsa; non esclude la competenza del GSE ad adottare la decadenza e recuperare le somme indebitamente erogate.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il giudice può rilevare d’ufficio profili di inammissibilità, previa segnalazione alle parti, come avvenuto per l’impugnazione di un atto endoprocedimentale privo di autonoma lesività.

Massime di principio

• Nel sistema degli incentivi energetici, il riconoscimento del beneficio è governato dal principio di autoresponsabilità: il richiedente deve dimostrare tutti i presupposti dell’agevolazione e conservare la documentazione idonea a consentire i controlli, anche successivi all’ammissione al beneficio.
• Il GSE può svolgere controlli anche dopo l’approvazione delle RVC, estenderli a una pluralità di progetti del medesimo operatore e richiedere documentazione ulteriore rispetto a quella originariamente trasmessa, quando essa sia necessaria a verificare la veridicità delle dichiarazioni, la conformità degli interventi e la spettanza sostanziale degli incentivi.
• La mancata produzione di documenti essenziali per verificare i requisiti dell’incentivo non costituisce una mera irregolarità formale, ma può giustificare la decadenza e il recupero integrale degli incentivi quando impedisca di accertare l’effettiva sussistenza dei presupposti del beneficio.
• Il procedimento di riesame previsto dall’art. 56, comma 8, d.l. 76/2020 è autonomo rispetto al procedimento originario di decadenza: non determina automaticamente la revoca della decadenza né impone una mera presa d’atto della documentazione, ma richiede una nuova valutazione discrezionale della situazione alla luce dei presupposti dell’art. 21-nonies l. 241/1990.
• Nel riesame ex art. 56 d.l. 76/2020 il GSE deve comparare concretamente l’interesse pubblico al mantenimento della decadenza con gli interessi privati incisi e motivare le ragioni della prevalenza dell’uno o degli altri; la mera conferma delle carenze documentali e della precedente decadenza non soddisfa tale obbligo.
• La falsa rappresentazione rilevante ai fini dell’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. 28/2011 può risultare anche dall’omessa indicazione o produzione di elementi essenziali che il richiedente avrebbe dovuto possedere o conservare, quando l’omissione, valutata nel complesso dell’istruttoria, renda inattendibile la dichiarazione circa il possesso dei requisiti.

Come è indicizzato