Sentenza n. 1456/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza di primo grado chiedendone la riforma e l'annullamento della determina comunale che aveva risolto il contratto di concessione di terre civiche stipulato nel 2018 con il loro dante causa. La risoluzione era fondata su più ragioni autonome: l'assenza dei presupposti essenziali dichiarati dal concessionario, in particolare la disponibilità dell'area e la proprietà dei manufatti; la mancanza di una valida autorizzazione regionale, poiché il titolo era stato rilasciato a favore di una società mai costituita e non alla persona fisica che aveva stipulato il contratto; il mancato pagamento dei canoni per le annualità 2018-2020; il decesso del concessionario e la conseguente intrasmissibilità mortis causa del rapporto. Gli appellanti hanno contestato la titolarità dell'area e dei manufatti attribuita al controinteressato, sostenuto che il Comune avesse riconosciuto o tollerato la loro posizione mediante precedenti bandi e condotte amministrative, dedotto la non coincidenza catastale tra le aree precedentemente concesse e la particella oggetto del contratto, contestato la rilevanza della difformità soggettiva dell'autorizzazione regionale, invocato la possibilità di successione o voltura del rapporto concessorio, censurato il mancato pagamento dei canoni e l'assenza di preventiva diffida, nonché dedotto la violazione delle garanzie partecipative e degli artt. 21-quinquies e 21-nonies della legge n. 241/1990. È stata inoltre chiesta la sospensione del giudizio amministrativo in ragione della pendenza di un giudizio civile avente ad oggetto la proprietà e il possesso dei manufatti e dell'area.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'istanza di sospensione, ritenendo insussistente la pregiudizialità necessaria tra il giudizio civile e quello amministrativo. Il giudizio amministrativo riguarda la legittimità della risoluzione della concessione e non l'accertamento definitivo della proprietà o del possesso, riservato al giudice ordinario; le questioni sui diritti possono essere esaminate incidentalmente ai sensi dell'art. 8 c.p.a., senza efficacia di giudicato. Ha riconosciuto la legittimazione degli appellanti, quali eredi del precedente concessionario, a contestare la risoluzione, escludendo tuttavia che tale legittimazione comportasse un diritto automatico al subentro. Nel merito, ha confermato la sentenza di primo grado rilevando che l'area era stata già concessa al controinteressato, il quale aveva realizzato i manufatti e ottenuto le relative autorizzazioni; pertanto, le dichiarazioni rese dal concessionario nel 2018 sulla disponibilità dell'area e sulla proprietà delle opere erano prive di riscontro. Ha ritenuto dirimente anche la difformità soggettiva tra il destinatario dell'autorizzazione regionale, una società mai costituita, e il soggetto persona fisica che aveva stipulato la concessione: in materia di terre civiche l'autorizzazione regionale costituisce presupposto indispensabile e la difformità non è una mera irregolarità formale. Ha inoltre ritenuto grave e reiterato l'inadempimento per il mancato pagamento dei canoni 2018-2020; i pagamenti tardivi delle annualità 2019 e 2020, effettuati dopo l'avvio del procedimento risolutorio, nonché il mancato pagamento del canone 2018, non potevano conservare il rapporto. La concessione di terre civiche è stata qualificata come rapporto intuitus personae, non trasmissibile mortis causa in assenza di una specifica previsione normativa o clausola autorizzatoria; gli eredi non avevano quindi un diritto automatico al subentro e la società da essi indicata era comunque soggetto distinto e privo di autonomo titolo regionale. Il giudice ha escluso che la tolleranza o precedenti atti comunali potessero sanare la carenza originaria dei presupposti, in ragione del regime pubblicistico inderogabile dei beni gravati da uso civico. La censura sulla mancata comunicazione di avvio è stata respinta ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, poiché le plurime ragioni oggettive e documentate rendevano evidente che il contenuto dell'atto non avrebbe potuto essere diverso. Le ulteriori censure, anche relative alla non coincidenza catastale, sono state ritenute in parte nuove e comunque non idonee a superare tutte le autonome ragioni della risoluzione. L'appello è stato quindi respinto, con integrale compensazione delle spese del grado.

Norme richiamate

• art. 79 c.p.a.

  La sospensione del processo amministrativo è collegata alla sussistenza dei presupposti previsti dalla disciplina della pregiudizialità necessaria.

• art. 295 c.p.c.

  La sospensione necessaria presuppone un rapporto di dipendenza tecnico-giuridica tale da rendere impossibile decidere il giudizio pregiudicato prima della definizione di quello pregiudicante.

• art. 8 c.p.a.

  Il giudice amministrativo può conoscere incidentalmente delle questioni relative a diritti soggettivi quando la loro soluzione sia necessaria per decidere la questione principale, senza efficacia di giudicato sui diritti riservati al giudice ordinario.

• art. 104 c.p.a.

  In appello non sono ammesse domande o censure nuove; la deduzione sulla non coincidenza catastale è stata ritenuta in parte nuova e comunque non decisiva.

• artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990

  Le disposizioni sull'autotutela non impediscono la rimozione di un titolo regionale originariamente difforme né il venir meno di una concessione relativa a beni gravati da uso civico; in ogni caso, la risoluzione era autonomamente sorretta da ulteriori ragioni.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L'omessa comunicazione di avvio del procedimento non determina l'annullabilità dell'atto quando, per la natura oggettiva e documentata delle ragioni poste a fondamento, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• artt. 7 e ss. l. 241/1990

  Le garanzie partecipative non impongono l'annullamento quando la partecipazione non avrebbe potuto incidere sull'esito del procedimento.

Massime di principio

• La pendenza di un giudizio civile avente ad oggetto proprietà o possesso non determina la sospensione necessaria del giudizio amministrativo sulla legittimità di un provvedimento, quando il giudice amministrativo possa decidere sulla base della situazione esistente al momento dell'adozione dell'atto e conoscere incidentalmente delle questioni relative ai diritti senza efficacia di giudicato.
• In materia di concessioni di terre civiche, la disponibilità dell'area e la titolarità delle opere insistenti su di essa costituiscono presupposti essenziali del rilascio e del mantenimento della concessione; la loro originaria insussistenza può autonomamente giustificare la risoluzione del rapporto.
• Quando l'autorizzazione regionale presupposta dalla concessione di terre civiche è rilasciata a un soggetto giuridico diverso dal contraente effettivo, la difformità soggettiva incide sulla validità genetica del rapporto e non può essere degradata a mera irregolarità formale in assenza di una formale rettifica o sanatoria.
• La tolleranza dell'amministrazione, gli atti ricognitivi o l'avvio di precedenti procedimenti non possono costituire o consolidare un titolo legittimante all'uso di beni gravati da uso civico quando manchino i presupposti sostanziali e gli atti autorizzatori prescritti.
• La concessione di terre civiche, in ragione della natura pubblicistica del bene e della valutazione dei requisiti soggettivi del concessionario, è un rapporto intuitus personae e non si trasmette mortis causa in assenza di una specifica previsione normativa o di una clausola autorizzatoria; gli eredi non vantano un diritto automatico al subentro.
• Quando un provvedimento è fondato su più ragioni autonome e ciascuna è idonea, da sola, a sorreggerlo, l'annullamento non può essere pronunciato se le censure non travolgono tutte le autonome rationes decidendi.

Come è indicizzato