Sentenza n. 267/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

La società aveva diffidato Regione Campania e Comune di Torre Annunziata a pronunciarsi sull'istanza di concessione demaniale marittima relativa all'area portuale denominata “ex Damiano”, destinata alla realizzazione di un polo itti-turistico. A seguito dell'inerzia, aveva proposto ricorso ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. Nel corso del giudizio la Regione ha adottato una nota con la quale ha affermato che l'istanza, presentata nella vigenza della l. n. 145/2018, non poteva allo stato essere accolta, in attesa dei decreti legislativi previsti dall'art. 4, comma 4-bis, l. n. 118/2022, come modificata dal d.l. n. 198/2022. La società ha impugnato tale nota con motivi aggiunti deducendo violazione dell'art. 10-bis l. n. 241/1990 e delle garanzie partecipative, eccesso di potere, carenza di istruttoria, violazione dell'art. 97 Cost., degli artt. 36 ss. cod. nav. e degli artt. 3 e 4 l. n. 118/2022, nonché erroneità dei presupposti di fatto e di diritto. Ha sostenuto che la disciplina richiamata dalla Regione, relativa alle concessioni a uso turistico-ricreativo, non fosse applicabile perché l'istanza riguardava attività di pesca, acquacoltura e attività connesse.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, poiché durante il giudizio la diffida della società ha ricevuto riscontro mediante la nota regionale. Il Collegio ha riconosciuto l'interesse a impugnare la nota con motivi aggiunti, pur qualificandola come atto soprassessorio, perché il rinvio sine die a futuri decreti legislativi determinava una stasi procedimentale e un effetto immediatamente lesivo. Nel merito, tuttavia, il ricorso per motivi aggiunti è stato respinto. Dalla relazione tecnico-illustrativa è emerso che il progetto prevedeva un mercato ittico, strutture ricettive e museali, ristorazione, degustazione, escursioni in mare, pesca sportiva e attività subacquee. Tali attività sono state ritenute riconducibili alle finalità turistico-ricreative individuate dall'art. 01, comma 1, lettere da a) a f), d.l. n. 400/1993, in combinato disposto con l'art. 13 l. n. 172/2003. Non è invece risultato dimostrato che la società avrebbe esercitato direttamente attività di pesca o acquacoltura, né che possedesse la qualifica di imprenditore ittico. La pesca sarebbe stata svolta dai pescherecci presenti nel porto e le attività connesse, secondo la disciplina richiamata dal giudice, richiedono un rapporto di connessione con un'attività di pesca o acquacoltura prevalente, riferibile al medesimo imprenditore ittico. Poiché la società non ha provato che il progetto avesse natura produttiva e fosse estraneo alle attività turistico-ricreative, la nota regionale non è stata annullata. Le spese sono state compensate nei rapporti con la Regione; nulla è stato disposto nei confronti del Comune, rimasto sostanzialmente inattivo sul piano difensivo.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Il ricorso avverso il silenzio è divenuto improcedibile quando l'amministrazione ha adottato un provvedimento espresso in corso di causa, facendo venir meno l'interesse alla decisione sul silenzio.

• art. 2 l. 241/1990

  Un rinvio sine die a un evento futuro può integrare un illegittimo arresto procedimentale, lesivo dell'obbligo di concludere il procedimento entro tempi certi.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La disposizione è stata dedotta dalla ricorrente in relazione alla violazione delle garanzie partecipative, ma il giudice ha respinto nel merito i motivi aggiunti senza accogliere tale censura.

• artt. 36 ss. cod. nav.

  La disciplina delle concessioni demaniali marittime è stata richiamata nel contesto della domanda di concessione, senza che il giudice ne abbia ricavato una specifica violazione accolta.

• art. 01, comma 1, lettere da a) a f), d.l. n. 400/1993

  “a) gestione di stabilimenti balneari; b) esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio; c) noleggio di imbarcazioni e natanti in genere; d) gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive; e) esercizi commerciali; f) servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo, compatibilmente con le esigenze di utilizzazione di cui alle precedenti categorie”

  Le attività commerciali, ricettive, ristorative, ricreative e di fruizione del mare previste dal progetto sono state ricondotte alle finalità turistico-ricreative.

• art. 13 l. n. 172/2003

  È stato richiamato quale disposizione da combinare con l'art. 01, comma 1, d.l. n. 400/1993 per individuare le attività turistico-ricreative.

• art. 4, comma 4-bis, l. n. 118/2022

  La Regione ha ritenuto che, fino all'emanazione dei decreti legislativi previsti dalla disposizione, gli enti concedenti non potessero emanare i bandi di assegnazione delle concessioni interessate; il giudice ha qualificato il rinvio come idoneo a determinare una stasi procedimentale, ma ha comunque respinto l'impugnazione della nota per la riconducibilità del progetto alle finalità turistico-ricreative.

• artt. 2, 3 e 4 d.lgs. n. 4/2012

  La qualifica di imprenditore ittico e il rapporto tra attività di pesca, acquacoltura e attività connesse sono stati ritenuti rilevanti per distinguere le attività produttive ittiche da quelle turistico-ricreative.

• art. 17 l.r. n. 22/2014

  “attività connesse” alla pesca ... “non prevalenti rispetto ad essa ed effettuate dall'imprenditore ittico mediante l'utilizzo di prodotti provenienti in prevalenza dalla propria attività di pesca, ovvero di attrezzature o di risorse dell'azienda normalmente impiegate nell'impresa ittica”

  Le attività connesse alla pesca, comprese ittiturismo e pescaturismo, presuppongono un rapporto di connessione con un'attività di pesca o acquacoltura prevalente e riferibile al medesimo imprenditore ittico.

Massime di principio

• Il ricorso avverso il silenzio diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse quando, nel corso del giudizio, l'amministrazione adotta un atto espresso che riscontra l'istanza, anche se tale atto può essere autonomamente impugnato con motivi aggiunti.
• Un atto formalmente soprassessorio è autonomamente lesivo e può essere impugnato quando, rinviando sine die la decisione a un evento futuro e incerto, determina una stasi procedimentale incompatibile con l'obbligo dell'amministrazione di concludere il procedimento entro tempi certi.
• Ai fini della qualificazione di una concessione demaniale marittima come destinata a finalità produttive ittiche, non è sufficiente il generico collegamento del progetto al settore della pesca: occorre dimostrare che il richiedente eserciti direttamente pesca o acquacoltura e possieda la qualifica di imprenditore ittico.
• Le attività di commercializzazione del pescato, ittiturismo e pescaturismo possono qualificarsi come attività connesse alla pesca soltanto se sono non prevalenti, riferibili al medesimo imprenditore ittico e strettamente collegate a un'attività di pesca o acquacoltura prevalente.
• Un progetto comprendente mercato ittico, strutture ricettive, ristorazione, attività commerciali, escursioni, pesca sportiva e attività ricreative può essere ricondotto alle finalità turistico-ricreative delle concessioni demaniali quando il richiedente non dimostri la prevalenza e l'imputabilità diretta di un'attività produttiva di pesca o acquacoltura.

Come è indicizzato