Sentenza n. 1830/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

La gara, di importo complessivo pari a 600.000 euro, era stata aggiudicata con il criterio del miglior rapporto qualità/prezzo all’unico concorrente classificatosi primo, mentre il raggruppamento ricorrente era secondo. Con il ricorso introduttivo, notificato il 5 gennaio 2026, il ricorrente ha dedotto principalmente che la documentazione di gara non recepiva in modo adeguato i criteri ambientali minimi (CAM) del D.M. 10 marzo 2020 per i servizi di ristorazione, in violazione dell’art. 57, comma 2, del d.lgs. 36/2023: mancavano specifiche tecniche e clausole contrattuali sufficienti e, soprattutto, i criteri premianti ambientali e sociali, con conseguente alterazione della competizione e degli esiti della gara. Ha inoltre censurato l’ammissione e la valutazione dell’offerta dell’aggiudicataria, la verifica di congruità e l’aggiudicazione, proponendo motivi aggiunti dopo l’ostensione parziale degli atti. Ha chiesto altresì accesso alla documentazione amministrativa, tecnica ed economica dell’aggiudicataria e agli atti della verifica di anomalia, contestando l’oscuramento dell’offerta tecnica. La controinteressata ha eccepito la genericità del primo motivo e la tardività e carenza d’interesse del motivo relativo ai CAM.

La decisione

Il TAR ha accolto il motivo introduttivo relativo alla violazione dei CAM. Ha ritenuto il ricorso tempestivo perché la censura non deduceva l’impossibilità o l’estrema difficoltà di formulare un’offerta consapevole, ma l’alterazione della competizione derivante dalla mancata inclusione dei criteri ambientali pertinenti; per tale lesione l’impugnazione può essere proposta congiuntamente contro l’aggiudicazione e la lex specialis, senza immediata impugnazione del bando. Ha altresì riconosciuto l’interesse strumentale alla riedizione della gara, senza imporre la prova che il ricorrente avrebbe prevalso nella futura procedura. Nel merito, il generico richiamo ai CAM nel capitolato e alcuni riferimenti successivi non supplivano alla mancata disciplina dei flussi informativi su derrate ed eccedenze, dei controlli su stoviglie riutilizzabili, rifiuti e prodotti di pulizia, né all’omessa previsione dei criteri premianti indicati dal decreto ministeriale, inclusi quelli su chilometro zero e filiera corta, logistica, comunicazione, agricoltura sociale, prodotti ittici e condizioni di lavoro nella catena di fornitura. I criteri del disciplinare non erano equivalenti a quelli CAM: erano generici o diretti a finalità diverse. Il vizio, radicale e incidente sull’intera competizione, ha determinato l’annullamento dell’aggiudicazione, del bando, del disciplinare, del capitolato e degli altri atti di gara. I primi e i secondi motivi aggiunti, rivolti contro la sola aggiudicazione, sono stati dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza d’interesse conseguente all’annullamento dell’intera procedura. Il contratto è stato dichiarato inefficace dalla scadenza di nove mesi dalla pubblicazione della sentenza, per consentire la ripetizione della gara e garantire la continuità del servizio. Comune e controinteressata sono stati condannati, ciascuno, a pagare 3.000 euro oltre accessori e il 50% ciascuno del contributo unificato, se dovuto e versato.

Norme richiamate

• art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali previsti dal Piano d’azione per la sostenibilità ambientale dei consumi nel settore della pubblica amministrazione attraverso l’inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi, definiti per specifiche categorie di appalti e concessioni, differenziati, ove tecnicamente opportuno, anche in base al valore dell’appalto o della concessione, con decreto del Ministero dell’ambiente e della sicurezza energetica e conformemente, in riferimento all’acquisto di prodotti e servizi nei settori della ristorazione collettiva e fornitura di derrate alimentari, anche a quanto specificamente previsto dall’articolo 130.

  La disposizione impone l’inserimento nella documentazione progettuale e di gara delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali previste dai CAM applicabili; per gli affidamenti di ristorazione collettiva opera anche il coordinamento con l’art. 130. Nel caso concreto, la lex specialis non ha recepito in modo sufficiente i CAM pertinenti.

• art. 130 d.lgs. 36/2023

  La valutazione dell’offerta tecnica tiene conto, in particolare, tramite l’attribuzione di un punteggio premiale: a) della qualità dei generi alimentari, con particolare riferimento ai prodotti biologici, tipici e tradizionali, ai prodotti a denominazione protetta, nonché ai prodotti provenienti da sistemi di filiera corta e da operatori dell’agricoltura sociale; b) del rispetto delle disposizioni ambientali in materia di economia sostenibile (green economy), nonché dei pertinenti criteri ambientali minimi di cui all’articolo 57; c) della qualità della formazione degli operatori.

  Nelle gare per servizi di ristorazione, la valutazione tecnica deve considerare con punteggio premiale, tra l’altro, il rispetto dei pertinenti CAM. Per la refezione scolastica tali profili devono trovare effettiva traduzione nella documentazione di gara e nei criteri di valutazione.

• art. 24 Cost.

  Pretendere quella che è stata definita una sorta di prova di resistenza, volta a dimostrare il possibile risultato favorevole per il ricorrente della futura procedura di gara emendata dal vizio dedotto, quando il ricorso è idoneo a determinare l’annullamento dell’intera selezione, significherebbe obbligare il ricorrente a sostituirsi, contestualmente, alla Stazione appaltante nella definizione del contenuto della lex specialis e agli altri possibili concorrenti, oltre che a se stesso, nella definizione delle offerte tecnico-economiche, al fine di provare che, in ciascuna delle possibili combinazioni tra formulazione della legge di gara e conseguente elaborazione delle condizioni tecnico-economiche proposte dai concorrenti, lo stesso risulterebbe comunque aggiudicatario della procedura.

  La tutela giurisdizionale non può essere subordinata alla prova, non ragionevolmente esigibile, che il ricorrente vincerebbe la gara rinnovata quando la censura mira all’annullamento dell’intera procedura e sussiste un interesse strumentale alla sua riedizione.

• art. 122 c.p.a.

  Alla luce di quanto disposto dall’art. 122 c.p.a., tenuto conto delle esigenze di continuità del servizio e dell’effetto conformativo derivante dalla sentenza, in termini di ripetizione della procedura, emendata dal vizio ma con la previsione di una durata contrattuale pari alla precedente, al fine di consentire al ricorrente la partecipazione e l’aggiudicazione della gara e così il pieno ripristino pieno delle opportunità economiche conseguenti, il contratto stipulato dovrà considerarsi inefficace dalla scadenza del termine di nove mesi dalla pubblicazione della presente sentenza, periodo necessario alla ripetizione della procedura.

  Nel modulare gli effetti sull’appalto stipulato, il giudice ha differito l’inefficacia del contratto di nove mesi, bilanciando continuità del servizio e necessità di rinnovare la procedura in conformità alla sentenza.

Massime di principio

• Le stazioni appaltanti devono inserire nella documentazione progettuale e di gara le specifiche tecniche e le clausole contrattuali dei CAM applicabili e, nei servizi di ristorazione, devono considerare i pertinenti criteri ambientali minimi anche nella valutazione dell’offerta tecnica secondo l’art. 130 del d.lgs. 36/2023. Un richiamo generico ai CAM non basta quando non disciplina i profili tecnici e contrattuali pertinenti né traduce i criteri premianti in criteri di gara effettivi.
• La censura relativa al mancato o non corretto recepimento dei CAM non comporta sempre l’onere di immediata impugnazione del bando. L’onere sussiste quando la carenza o l’erroneità della lex specialis impedisce o rende estremamente difficoltosa la formulazione di un’offerta consapevole; se invece la lesione dedotta consiste nell’alterazione della competizione, la censura può essere proposta contro l’aggiudicazione insieme agli atti di gara.
• Quando il ricorso denuncia una violazione dei CAM che vizia l’intera competizione e mira alla riedizione della gara, è sufficiente l’interesse strumentale alla ripetizione della procedura: non è richiesta la prova che il ricorrente sarebbe risultato aggiudicatario della gara rinnovata o che la sua offerta avrebbe prevalso applicando criteri e punteggi non previsti nella procedura originaria.
• La totale o sostanziale pretermissione dei criteri premianti CAM, ove falsi il confronto concorrenziale e incida sulla struttura della gara, può comportare l’annullamento dell’intera procedura, inclusi aggiudicazione e atti della lex specialis; i motivi aggiunti rivolti alla sola aggiudicazione possono conseguentemente divenire improcedibili.

Come è indicizzato