Corte di giustizia, Sentenza C-501/18

Rinvio pregiudiziale su garanzia dei depositi, raccomandazione ABE e responsabilità dello Stato

La pronuncia riguarda una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Administrativen sad Sofia-grad nell’ambito di una controversia tra un depositante, BT, e la Balgarska Narodna Banka (BNB), relativa alle conseguenze delle misure di vigilanza adottate nei confronti della Korporativna targovska banka AD (KTB). Il caso tocca la direttiva 94/19 sui sistemi di garanzia dei depositi, il regolamento n. 1093/2010 sull’ABE, la direttiva 2001/24 sui provvedimenti di risanamento e i principi di responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione.

Fatti e procedimento principale

BT aveva costituito presso la KTB depositi garantiti nei limiti previsti dalla normativa bulgara di recepimento della direttiva 94/19. Nel giugno 2014 la BNB, constatato un rischio di insolvenza della KTB, la sottoponeva a vigilanza speciale, sospendendo i pagamenti e limitandone l’attività. Successivamente la BNB revocava l’autorizzazione bancaria della KTB; solo allora il Fondo di garanzia dei depositi bancari (FGVB) rimborsava a BT l’importo garantito, mentre il saldo eccedente veniva insinuato nella procedura fallimentare.

BT domandava il risarcimento dei danni asseritamente derivati dal ritardo nel pagamento della somma garantita e dalla perdita subita sull’importo eccedente la garanzia. A sostegno delle sue pretese richiamava, tra l’altro, la raccomandazione EBA/REC/2014/02, con cui l’ABE aveva ritenuto che la BNB avesse violato la direttiva 94/19 omettendo di constatare l’indisponibilità dei depositi della KTB.

Quadro normativo rilevante

La Corte richiama anzitutto la direttiva 94/19, in particolare:

• l’articolo 1, punto 3, i), che definisce il "deposito indisponibile";
• l’articolo 3, che impone agli Stati membri di istituire sistemi di garanzia dei depositi;
• l’articolo 7, paragrafo 1 bis, che fissa la copertura minima di EUR 100000;
• l’articolo 7, paragrafo 6, sul diritto del depositante di far valere il proprio diritto all’indennizzo;
• l’articolo 10, paragrafo 1, che stabilisce il termine di 20 giorni lavorativi per il rimborso.

Sono poi richiamati il regolamento n. 1093/2010, in particolare l’articolo 17, paragrafi 1, 3 e 6, e l’articolo 4, punto 2, iii), nonché la direttiva 2001/24, articolo 2, settimo trattino, e articolo 3. Sul piano dei diritti fondamentali, vengono in rilievo l’articolo 17 e l’articolo 52 della Carta.

Prima questione: qualificazione d’ufficio del ricorso e articolo 4, paragrafo 3, TUE

La Corte afferma che i principi di equivalenza e di effettività non impongono al giudice nazionale di riqualificare d’ufficio il ricorso come azione fondata sull’articolo 4, paragrafo 3, TUE, se il ricorrente ha formalmente agito in base al diritto nazionale ma ha comunque dedotto motivi di violazione del diritto dell’Unione. È sufficiente che il giudice nazionale possa esaminare tali motivi; il diritto dell’Unione non impone di sostituire d’ufficio la base giuridica invocata dalla parte.

Seconda questione: portata e validità della raccomandazione EBA/REC/2014/02

La Corte precisa che una raccomandazione dell’ABE adottata ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 3, del regolamento n. 1093/2010 non è priva di rilevanza giurisdizionale: i giudici nazionali devono prenderla in considerazione e i singoli, anche se non destinatari, possono invocarla a sostegno di un’azione di responsabilità dello Stato. Ciò vale in particolare quando la raccomandazione deriva da un’indagine su una violazione del diritto dell’Unione da parte di un’autorità nazionale.

Quanto alla validità della raccomandazione EBA/REC/2014/02, la Corte ritiene illegittima la parte in cui l’ABE ha assimilato la decisione della BNB di porre la KTB sotto vigilanza speciale e di sospenderne gli obblighi a una constatazione di indisponibilità dei depositi ai sensi dell’articolo 1, punto 3, i), della direttiva 94/19. La constatazione di indisponibilità richiede infatti un atto esplicito dell’autorità competente e non può desumersi da misure di vigilanza speciale.

Terza questione, lettera a): ambito del diritto all’indennizzo del depositante

La Corte interpreta restrittivamente l’articolo 7, paragrafo 6, della direttiva 94/19: il "diritto all’indennizzo" del depositante riguarda unicamente il rimborso, da parte del sistema di garanzia, dei depositi indisponibili fino al limite garantito, una volta intervenuta la constatazione di indisponibilità. Tale disposizione non attribuisce un autonomo diritto al risarcimento del danno per il ritardo nel pagamento del deposito garantito né per una vigilanza inadeguata dell’ente creditizio.

Terza questione, lettera b): sospensione dei pagamenti e Carta dei diritti fondamentali

La Corte considera la sospensione dei pagamenti una possibile misura di risanamento ai sensi dell’articolo 2, settimo trattino, della direttiva 2001/24, ma ricorda che essa, in quanto misura di attuazione del diritto dell’Unione, deve rispettare l’articolo 17 della Carta e il principio di proporzionalità di cui all’articolo 52.

La misura può essere giustificata se risponde a un obiettivo di interesse generale, quale la stabilità del sistema finanziario, ma spetta al giudice nazionale verificare se, nelle circostanze concrete, la sospensione totale dei pagamenti fosse necessaria oppure se misure meno restrittive avrebbero consentito di raggiungere lo stesso risultato senza ledere la sostanza del diritto di proprietà dei depositanti.

Terza questione, lettere c), d) ed e): responsabilità dello Stato e condizioni nazionali

La Corte ribadisce che la responsabilità dello Stato per violazione del diritto dell’Unione presuppone tre condizioni: norma UE attributiva di diritti ai singoli, violazione sufficientemente qualificata e nesso causale diretto. Gli Stati membri possono disciplinare proceduralmente l’azione risarcitoria, ma nel rispetto dei principi di equivalenza e di effettività.

Ne consegue che:

• non è incompatibile, in sé, una regola nazionale che subordini il risarcimento al previo annullamento dell’atto o dell’omissione, purché tale via non sia in pratica esclusa o eccessivamente limitata;
• è invece incompatibile una condizione che esiga il carattere intenzionale della condotta dannosa;
• è ammissibile richiedere la prova di un danno effettivo e certo al momento della proposizione del ricorso, purché la prova non sia resa impossibile o eccessivamente difficile e la disciplina non sia meno favorevole rispetto alle azioni analoghe fondate sul diritto nazionale.

Quarta questione: clausole contrattuali e momento di esigibilità dei depositi

La Corte afferma che la direttiva 94/19 osta a una normativa nazionale o a una clausola contrattuale che faccia dipendere l’esigibilità del deposito dalla revoca dell’autorizzazione bancaria e da una richiesta espressa del depositante. La nozione di deposito indisponibile è autonoma e si fonda solo sulle condizioni dell’articolo 1, punto 3, i), mentre il termine per il rimborso decorre dalla constatazione di indisponibilità.

Di conseguenza, il giudice nazionale, investito di una domanda di risarcimento per ritardo nel rimborso del deposito garantito, deve disapplicare la norma interna o la clausola contrattuale incompatibile con il diritto dell’Unione.

Decisione e portata pratica

La Corte conclude che:

• il depositante non ha, sulla base dell’articolo 7, paragrafo 6, della direttiva 94/19, un diritto al risarcimento per vigilanza carente o ritardo oltre il rimborso garantito;
• la direttiva 94/19 impedisce che il rimborso sia subordinato a revoca della licenza o a domanda del depositante;
• la raccomandazione ABE può essere invocata e deve essere considerata, ma è illegittima nella parte in cui equipara la vigilanza speciale alla constatazione di indisponibilità;
• la sospensione dei pagamenti può essere misura di risanamento, ma va vagliata alla luce della Carta e della proporzionalità;
• le condizioni procedurali nazionali sulla responsabilità dello Stato devono rispettare equivalenza ed effettività, senza introdurre requisiti ulteriori come il dolo.